CAPÍTULO I

LA GESTIÓN EXTERNA EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO

En la medida que las constituciones políticas de los países constituyen los marcos referenciales obligados para el estudio de las instituciones jurídicas, es que hemos creído conveniente confrontar el ámbito temático de las constituciones latinoamericanas en el asunto materia de nuestro interés: la cuestión internacional.

La presentación de estos temas nos parece importante pues nos permite presentar cómo los países de la región norman los diversos temas vinculados con su actuación internacional. La necesidad del análisis se incrementa pues la realidad cambiante que nos presenta el mundo globalizado de hoy nos impone reflexionar sobre las orientaciones normativas que tienen los países en relación con dicha realidad, especialmente en sus textos constitucionales.

Como podrá corroborarse mas adelante, las constituciones latinoamericanas abordan el tema internacional desde la perspectiva pública, principalmente. Ello explica el tratamiento de temas como la dirección y representación internacionales, la seguridad externa, la declaración de guerra y de paz, la designación de los representantes diplomáticos, entre otros.  La concepción subyacente del Estado reside fundamentalmente en el sector público.

Por otra parte, aún cuando podemos hablar de cierta similitud temática no podemos afirmar, sin embargo, de un tratamiento homogéneo de los diversos aspectos que conforman la gestión externa. La divergencia se encuentra en primer término en la concepción del ámbito por los alcances que sugieren el uso de diversos significantes: política exterior, relaciones exteriores, relaciones diplomáticas. Podemos señalar, en segundo término, que los alcances de las competencias asignadas son también variados pues los verbos utilizados tienen en el terreno de los significados alcances diferentes: dirigir, organizar, ejecutar, supervisar. En tercer término, debemos señalar que la determinación de los órganos responsables en las materias bajo comentario recae en algunos casos en el Ejecutivo y en otros en el Parlamento.

Los dramáticos cambios que se vienen produciendo a nivel internacional es probablemente una inmejorable oportunidad para que los países latinoamericanos reflexionen sobre el tratamiento constitucional de su gestión externa. En la medida que simbólicamente los espacios se reducen por las facilidades del transporte y que las comunicaciones y las transacciones privadas entre los países están llamadas a aumentar significativamente la tendencia hacia la uniformización normativa que debe comenzar como una de las formas de facilitar esta movilización.

Para efectos de las comparaciones normativas, además de la Constitución del Perú, promulgada el 29 de diciembre de 1993, se utilizan como referencias las Constituciones de los demás países de Latinoamérica.

Se citan la Constitución Política de Colombia, vigente desde julio de 1991; la Constitución Política de la República de Ecuador,  vigente desde el 10 de agosto de 1998; la Constitución Política de Bolivia, vigente desde el 6 de febrero de 1995 y la Constitución de Venezuela, vigente desde el 30 de diciembre de 1999.

Se tiene en cuenta también las Constituciones de los países del Sur, entre ellas la Constitución Política de Chile, vigente desde el 11 de marzo de 1981; la Constitución de la República Federativa del Brasil, vigente desde el 5 de octubre de 1988; la Constitución de la Nación Argentina, vigente desde el 3 de enero de 1995; la Constitución de la República del Paraguay, vigente desde el 20 de junio de 1992; y la Constitución de la República Oriental del Uruguay vigente desde marzo de  1967.

Finalmente, se considera la Constitución de Panamá, vigente desde el 11 de octubre de 1972; la Constitución Política de la República de Costa Rica, vigente desde  el  7 de noviembre de 1949; la Constitución de la República de Honduras, vigente desde el 11 de noviembre de 1982; la Constitución Política de Nicaragua, vigente desde el  9 de enero de 1987; la Constitución Política de la República de Guatemala, vigente desde el 31 de mayo de 1985; la Constitución Política de la República de El Salvador vigente desde el 20 de diciembre de 1983; la Constitución de la República Dominicana vigente desde el 14 de agosto de 1994; la Constitución de la República de Cuba vigente desde  1992 y la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos vigente desde el 5 de febrero de 1917.

Como anunciamos, las Constituciones latinoamericanas, salvo excepciones muy puntuales, aún cuando ofrecen cierta similitud temática tienen en realidad un tratamiento literal diverso que puede ampliarse aún más con el ejercicio de las interpretaciones jurídicas. No obstante ello, la participación del Congreso es indiscutible en varios rubros.
 

a) La aprobación de los tratados como instrumentos indispensables de las relaciones bilaterales y multilaterales

Los tratados internacionales, no importando la denominación —acuerdo, pacto, acta, etc.— que se les dé, son instrumentos jurídicos que bajo la solemnidad genérica de los acuerdos nacen para regular las relaciones entre los Estados. Existen también tratados multilaterales cuando en éstos participan más de un Estado u organización internacional.

Negociado el Tratado y producido un acuerdo en todos los puntos, debe pasarse a la etapa de la formalidad para la prueba de su existencia. Se procede a su redacción primero, para luego ser firmado los ejemplares por los representantes de cada Estado. Muchas Constituciones establecen la necesidad de la aprobación del Congreso, para que pueda ser ratificado finalmente por el Presidente, como condición de vigencia del Tratado.

Casi siempre los Congresos Constituyentes reservaron para los Congresos constituidos una función tan importante como la aprobación de los tratados, sin cuya existencia sería casi imposible tener una relación internacional bilateral o multilateral.

Es importante hacer notar, como podrá verse en el desarrollo de este tema, que en el derecho comparado latinoamericano es el Congreso quien tiene la facultad de aprobar los tratados en general, salvo casos de excepción en que se le otorga al Ejecutivo algunos tipos de tratados para su aprobación.

Asimismo es importante señalar los casos en que se otorga al Poder Ejecutivo la facultad de aprobar tratados en determinadas materias –como sucede en varias Constituciones latinoamericanas— o dar vigencia provisional a los tratados mientras no sean desaprobados por los Congresos, como el caso de Colombia.

También existen casos en que debe aprobarse un Tratado con rango constitucional, como el establecido en la Constitución de Costa Rica, como lo veremos más adelante.

Entrando al análisis mismo de cada Constitución sobre este punto, debemos empezar por el caso del Perú.

La Constitución actual del Perú, la de 1993, señala en el  artículo 118, inciso 11, que corresponde al Presidente celebrar y ratificar tratados. Esta norma debe ser completada con la normas vinculadas a las atribuciones del Congreso.

Precisamente una de las atribuciones del Congreso es la de  aprobar los tratados de conformidad con la Constitución. La norma se encuentra estipulada en el artículo 102, inciso 3 de la misma. El artículo 56 señala que los tratados deben ser aprobados por el Congreso antes de su ratificación por el Presidente siempre que versen sobre derechos humanos, soberanía, dominio o integridad del Estado, defensa nacional, obligaciones financieras del Estado. También los que establecen, modifican o suprimen tributos, los que derogan leyes o los que requieran medidas legislativas para su ejecución.

La Constitución en el artículo 57 establece la posibilidad que el Presidente de la República pueda aprobar tratados sobre materias de su exclusiva competencia. Es decir, puede celebrar y aprobar tratados sobre temas que no han sido reservados expresamente para el Congreso o que figuren de manera expresa como atribuciones del Presidente.

Por su parte, la Constitución de Colombia, en su artículo 150, inciso 16 señala que es competencia del Congreso aprobar o desaprobar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Asimismo, contempla en el artículo 224 que los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Señala también la Constitución colombiana que el Presidente de la República puede dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. Establece que tan pronto como uno de esos tratados entre en vigor provisionalmente, debe ser enviado al Congreso para su aprobación. En el caso de que el Congreso no lo apruebe –dice– se suspende la aplicación de dicho tratado.

La Constitución del Ecuador regula el tema en el artículo 130, inciso 7. Establece que el Congreso Nacional aprueba o desaprueba los tratados internacionales, en los casos que corresponda. En el artículo 171, inciso 12, establece como atribución del Presidente el celebrar y ratificar tratados y convenios internacionales, con previa aprobación del Congreso Nacional, cuando la Constitución lo exija.

La Constitución de Bolivia regula el tema de los instrumentos internacionales en el artículo 59, inciso 12. Su texto establece que son atribuciones del Poder Legislativo aprobar los tratados, concordatos y convenios internacionales. El artículo 96 contempla como parte de las atribuciones del Presidente de la República el negociar y concluir tratados con naciones extranjeras; y canjearlos, previa ratificación del Congreso.

La Constitución de Venezuela, en su artículo 187, inciso 18, establece como una de las atribuciones de la Asamblea Nacional el aprobar por ley los tratados o convenios que celebre el Ejecutivo, salvo  las excepciones consagradas en la misma. En el artículo 236, inciso 4, se establece como parte de las atribuciones y  obligaciones del Presidente el celebrar y ratificar los tratados, convenios o acuerdos internacionales.

Sobre el mismo tema, la Constitución de Chile en su artículo 32, inciso 17, contempla como atribución especial del Presidente de la República el llevar a cabo las negociaciones, así como concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso, conforme a lo prescrito en el artículo 50, inciso 1.

La Constitución del Brasil norma sobre el tema en el artículo 49, inciso I, señalando como una de las competencias exclusivas del Congreso Nacional el resolver definitivamente sobre tratados, acuerdos o actos internacionales que acarreen encargos o compromisos gravosos para el patrimonio nacional. Además consigna en el artículo 84, inciso VIII que compete privativamente al Presidente de la República celebrar tratados, convenciones y actos internacionales, sujetos a refrendo del Congreso Nacional.

La Constitución de Argentina, en su artículo 75, inciso 22, establece que le corresponde al Congreso aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. El artículo 75, inciso 24, por otro lado añade que corresponde al Congreso aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supra–estatales en condiciones de reciprocidad e igualdad y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. En el artículo 99, inciso 11, se le atribuye al Presidente de la Nación entre otras facultades las de concluir y firmar los tratados, concordatos y otras  negociaciones requeridas para el mantenimiento de buenas relaciones con las organizaciones territoriales internacionales y las naciones extranjeras.

En la Constitución del Paraguay se regula el tema materia de análisis en el artículo 202, inciso 9, considerándose como deberes y atribuciones del Congreso el aprobar o rechazar los tratados y demás acuerdos internacionales suscritos por el Poder Ejecutivo.

La Constitución del Uruguay señala en su artículo 85, inciso 7, que le corresponde a la Asamblea General aprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz, alianza, comercio y las convenciones o contratos de cualquier naturaleza que celebre el Poder Ejecutivo con potencias extranjeras.  Por otro lado, en el artículo 168, inciso 20, se establece que al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, le corresponde concluir y suscribir tratados, necesitando para ratificarlos aprobación del Poder Legislativo.

Las Constituciones centroamericanas también tratan el tema. La Constitución de Panamá lo norma en el artículo 153, inciso 3, señalando que corresponde al Legislativo aprobar o desaprobar, antes de su ratificación, los tratados y los convenios internacionales que celebre el Órgano Ejecutivo. El Artículo 179, inciso 9, señala que es atribución del Presidente de la República, con la participación del Ministro respectivo, celebrar tratados y convenios públicos, los cuales serán sometidos a la consideración del Órgano Legislativo.

De la misma forma, la Constitución de Costa Rica contempla en el artículo 121, inciso 4, que es de competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa el aprobar o desaprobar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos. En el artículo 140, inciso 10, se establece que son deberes y atribuciones que corresponde conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno celebrar convenios, tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución. Señala que los protocolos derivados de dichos tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación legislativa, entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Ejecutivo.

La Constitución de Honduras regula el tema en el artículo 205, inciso 30, se establece sin embargo expresamente que corresponde al Congreso Nacional aprobar o desaprobar los tratados internacionales que el Poder Ejecutivo haya celebrado.

La  Constitución  de Nicaragua, establece por su parte en el artículo 150, inciso 8, que constituye atribución del Presidente de la República celebrar los tratados, convenios o acuerdos internacionales. En el artículo 138, inciso 11, se contempla como atribuciones de la Asamblea Nacional aprobar o desaprobar los tratados internacionales.

La Constitución de Guatemala establece en su artículo 183, literal p), que son funciones del Presidente de la República celebrar, ratificar y denunciar tratados y convenios de conformidad con la Constitución.

Por su parte la Constitución de El Salvador señala  en su artículo 168, inciso 4, como parte de las atribuciones y obligaciones del Presidente de la República celebrar tratados y convenciones internacionales, someterlos a la ratificación de la Asamblea Legislativa y vigilar su cumplimiento. El artículo 131, inciso 7, establece que corresponde a la Asamblea Legislativa ratificar los tratados o pactos que celebre el Ejecutivo con otros Estados u organismos internacionales, o denegar su ratificación.

La Constitución de República Dominicana señala en su artículo 55, inciso 6, que corresponde al Presidente de la República celebrar tratados con las naciones u organismos internacionales, debiendo someterlos a la aprobación del Congreso, sin la cual no tendrán validez ni obligarán a la República.

La Constitución de Cuba en el artículo 90, literal m), señala que son atribuciones del Consejo de Estado ratificar y denunciar tratados. En el artículo 98, literal ch), se contempla como una de las atribuciones del Consejo de Ministros el aprobar tratados internacionales y someterlos a la ratificación del Consejo de Estado.

La Constitución de México en su artículo 76, inciso I, señala que son facultades exclusivas del Senado aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que celebre el Ejecutivo de la Unión. De la misma forma regula el tema en el artículo 89, inciso X, como atribución del Presidente pero sometiéndolos a la aprobación del Senado.

Podemos decir entonces, a manera de conclusión sobre este punto, que el derecho constitucional comparado latinoamericano reconoce sistemáticamente que los tratados internacionales quedan casi siempre bajo la órbita del Poder Legislativo, sea porque es un requisito previo para la validez y vigencia del Tratado, sea por la posibilidad del Congreso de aprobar o desaprobar los tratados suscritos por el Ejecutivo.

Por otra parte, además de esta competencia directa en lo que respecta a la aprobación de los tratados por el Congreso, no debemos olvidar que por efecto del poder de control político que tienen los Parlamentos, existe por lo general un directo control desde la etapa de la negociación de muchos tratados, sobre todo por los informes periódicos que los Ministros realizan en las Comisiones de Relaciones Exteriores de los Congresos o ante el Pleno.

Hay que recalcar que el Congreso puede indirectamente bloquear el proceso de negociaciones de un Tratado haciendo efectiva la responsabilidad política del Ministro respectivo mediante el voto de censura.
 

b) La soberanía nacional, la seguridad nacional y la integridad territorial

Otro rubro importante en materia de gestión externa del Estado es el concerniente a la vigencia plena de la soberanía nacional, el mantenimiento de la seguridad nacional y la integridad territorial, temas sobre los que el Congreso tiene un rol determinante.

El tema de la soberanía nacional es un concepto que tiene variables jurídicas, sociológicas e históricas. Como concepto se hace más evidente en el ámbito de las relaciones internacionales donde, directa o indirectamente, algunos Estados pueden abdicar de su soberanía frente a otros.

Jurídicamente se entiende la soberanía como la capacidad del ejercicio pleno de los poderes legislativos, ejecutivos y jurisdiccionales. Es decir, la capacidad plena de los Estados de dar normas jurídicas de plena vigencia en sus territorios, de administrar el Estado y la Nación sin limitación alguna o injerencia del exterior, y de resolver, también libremente, las controversias que deben ser resueltas bajo la jurisdicción del Estado.

La seguridad nacional, en su acepción básica, incluye la defensa de agresiones externas, sean armadas o de otra índole. La integridad territorial está más relacionada con la unidad del territorio de cada Estado.

Los Congresos en las Constituciones latinoamericanas mantienen un papel determinante en el rubro de la soberanía, la seguridad e integridad territoriales.

Esta preponderancia puede analizarse en forma específica en diferentes temas que presentamos a continuación y que forman parte del rubro soberanía, seguridad e integridad territorial.
 

i. Las declaraciones de guerra y de paz con otros Estados

De acuerdo a lo establecido por la Constitución del Perú, es el Congreso de la República quien tiene que autorizar al Ejecutivo la declaración de guerra con terceros países y también la firma de la paz.  Señala el artículo 118, inciso 16, que corresponde al Presidente de la República el declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del Congreso.

La Constitución de Colombia señala en su artículo 173, inciso 5, que es atribución del Senado el autorizar al Gobierno para declarar la guerra a otra nación. Su artículo 212 establece que el Presidente de la República, con firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de guerra exterior. Es a través de esta declaración que el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, así como atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad. La declaración del Estado de guerra exterior sólo procederá, dice la norma, una vez que el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión.

La Constitución de Ecuador, un poco al margen de la tendencia latinoamericana, señala en su artículo 171, inciso 15, que constituye atribución y deber del Presidente de la República el asumir la dirección política de la guerra. No queda establecido expresamente la participación del Congreso sobre el particular.

Señala la Constitución de Bolivia, en su artículo 68, inciso 7, que las Cámaras se reunirán  en el Congreso para resolver la declaratoria de guerra a petición del Ejecutivo.

La Constitución de Chile contempla la situación de conflicto armado en el artículo 32, inciso 20, el mismo que refiere que es atribución especial del Presidente de la República asumir en caso de guerra, la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas. En el mismo artículo, pero en el inciso 21, se le otorga la facultad de declarar la guerra, previa autorización por ley, debiendo dejar constancia de haber oído al Consejo de Seguridad Nacional.

La Constitución de Brasil, por su parte señala en el artículo 49, inciso II, que es de competencia exclusiva del Congreso Nacional autorizar al Presidente de la República a declarar la guerra y hacer la paz. Asimismo, el artículo 89, inciso 20, señala que es facultad del Presidente declarar la guerra y acordar la paz con autorización o refrendo del Congreso Nacional.

La Constitución de Argentina establece en su artículo 99, inciso 15, que el Presidente de la Nación cuenta dentro de sus atribuciones el declarar la guerra y correr con su organización y distribución según la necesidad de la Nación. El artículo 75, inciso 25, precisa que es de competencia del Congreso autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o firmar la paz.

La Constitución del Uruguay en el artículo 85, inciso 7, señala que es de competencia de la Asamblea General el decretar la guerra y aprobar por mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara, los tratados de paz.

En la Constitución de Paraguay, se establece en el artículo 238, inciso 7, como parte de las atribuciones del Presidente, en caso de presentarse alguna agresión externa, y previa autorización del Congreso, el declarar el Estado de Defensa Nacional o concertar la paz.
La Constitución de Panamá señala en el artículo 153, inciso 5, que es facultad de la Asamblea Legislativa declarar la guerra y facultar al Órgano Ejecutivo para concretar la paz.

Entre las constituciones centroamericanas, la Constitución de Honduras señala en su artículo 205, inciso 28, que le corresponde al Congreso Nacional declarar la guerra y hacer la paz. El artículo 245, inciso 17, faculta al Presidente de la República a declarar la guerra y hacer la paz en receso del Congreso Nacional, el cual deberá ser convocado inmediatamente.

Encontramos luego en la Constitución de Guatemala, en su artículo 171, literal f ), la atribución del Congreso de declarar la guerra y aprobar o desaprobar los tratados de paz.

También la Constitución de El Salvador señala en su artículo 131, inciso 25, que corresponde a la Asamblea Legislativa declarar la guerra y ratificar la paz, con base en los informes  que le proporcione el Órgano Ejecutivo.

La Constitución de República Dominicana tiene una norma muy genérica. Determina en su artículo 37, inciso 8, que en caso de que la soberanía nacional se encuentre expuesta a un peligro inminente, el Congreso podrá declarar que existe un Estado de emergencia nacional, suspendiendo el ejercicio de los derechos individuales, con excepción de la inviolabilidad de la vida. Si no estuviera reunido el Congreso —dice la Constitución— el Presidente de la República podrá dictar la misma disposición, que conllevará la convocatoria del mismo para ser informado de los acontecimientos y las disposiciones tomadas.

Por su parte, la Constitución de México contempla el tema en el artículo 73, inciso XII, que señala que el Congreso tiene la facultad de declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo. En el artículo 89, inciso VIII, se establece como facultades y obligaciones del Presidente el declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.

Finalmente la Constitución de Cuba en el artículo 75, literal i), determina como parte de las atribuciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular el declarar el Estado de guerra en caso de agresión militar y aprobar los tratados de paz.

Como se ha presentado, en el tema materia de comentario todas las Constituciones citadas otorgan atribución expresa al Parlamento, salvo Ecuador que esboza una tendencia diferente otorgando esta atribución al Poder Ejecutivo. No obstante ello, en este último caso consideramos que la participación del Congreso no está descartada.
 

ii. La autorización de salida de tropas nacionales del territorio de la República

El tema de la autorización de salida de tropas nacionales fuera del territorio del Estado ha sido obviado en gran parte de las constituciones latinoamericanas. Basta mencionar como ejemplo que la Constitución del Perú no establece expresamente esta atribución, como sí lo hace para el caso del ingreso de tropas como potestad del Congreso, tal como se verá más adelante.

La Constitución de Venezuela regula el tema en el artículo 187, inciso 11, como atribución de la Asamblea Nacional. Señala el artículo que es atribución de la Asamblea Nacional el autorizar el empleo de misiones militares en el exterior.

La Constitución de Argentina establece en el artículo 75, inciso 28, que le corresponde al Congreso permitir la salida de las fuerzas nacionales fuera del país.

Por su parte la Constitución de Bolivia establece en el artículo 59, inciso 16, como atribuciones del Poder Legislativo autorizar la salida de tropas nacionales del territorio de la República.

Encontramos por su parte en la Constitución del Paraguay el artículo 224, inciso 5, que señala que constituye atribución exclusiva de la Cámara de Senadores el autorizar el envío de fuerzas militares paraguayas permanentes al exterior.

La Constitución de Uruguay en el artículo 85, inciso 12 determina que es de competencia de la Asamblea General negar o conceder la salida de fuerzas nacionales fuera de la República señalando, para este caso, el tiempo de su regreso a ella.

Por su parte, la Constitución de Honduras fija en su artículo 205, inciso 27, que corresponde al Congreso autorizar al Poder Ejecutivo la salida de tropas de las Fuerzas Armadas para prestar servicios en territorio extranjero, de conformidad con tratados y convenciones internacionales.

La Constitución de México regula esta situación en el artículo 76, inciso III, donde consigna que es facultad exclusiva del Senado autorizar también la salida de tropas nacionales fuera de los límites del país.

Como adelantamos al inicio, las otras Constituciones latinoamericanas no tocan el tema de manera expresa.

La Constitución de Chile establece en su artículo 32, inciso 19, una norma genérica que autoriza al Presidente de la República a disponer de las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlas y distribuirlas de acuerdo con las necesidades de la seguridad nacional, que podría ser interpretada extensivamente. Debemos mencionar aquí que una norma más expresa sobre el tema de la salida de tropas fue aprobada en la Constitución de Chile, pero como disposición transitoria. La Decimoctava, literal g), que tuvo vigencia para la época de la Junta de Gobierno, señala que ésta ejercerá, por la unanimidad de sus miembros, la atribución de autorizar la salida de tropas nacionales fuera del territorio nacional.

En el caso del Perú y las demás Constituciones que omiten referirse expresamente a este punto, podría interpretarse que la atribución de decidir la salida de tropas hacia el extranjero corresponde al Congreso. Señalamos de antemano, sin embargo, que toda interpretación resulta siempre discutible. Aun así, me inclinaría por concluir en este tema que la tendencia de los países es a otorgar al Congreso el papel de decidir la salida de tropas hacia el extranjero por la naturaleza y trascendencia de la decisión.
 

iii. La defensa nacional

El tema de la defensa nacional como asunto de las fuerzas armadas en las Constituciones latinoamericanas recae como regla general como atribución del Poder Ejecutivo porque, salvo excepciones, las fuerzas armadas están bajo el mando del Presidente de la República.

No obstante ello, y antes de presentar lo que establecen las Constituciones latinoamericanas sobre la materia, es conveniente dejar establecido que la seguridad nacional en su acepción más amplia abarca  un concepto muy amplio e integral en el que casi todos los temas públicos internos y de carácter internacional tienen incidencia. Temas inherentes como la aprobación de los presupuestos, los créditos suplementarios, la normatividad sobre el papel de las fuerzas armadas son atribuciones del Congreso muy directamente vinculados a la defensa nacional.

A nivel específico, la Constitución del Perú hace referencia a la conservación de la seguridad exterior, en su artículo 118, inciso 4, otorgando al Presidente la facultad  de velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.

La Constitución de Venezuela tiene sólo normas genéricas. En el artículo 337, señala que el Presidente de la República en Consejo de Ministros podrá  decretar los estados de excepción. Se califica expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico que afecten gravemente la seguridad de la Nación. Asimismo el artículo 338, establece en su segundo párrafo que podrá  decretarse el Estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo que ponga seriamente en peligro la seguridad de la nación.

Por su parte, la Constitución de Colombia regula el tema en el artículo 189, inciso 6. Establece que es de competencia del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, el proveer de seguridad exterior a la República, defendiendo la independencia y la honra de la nación y la inviolabilidad del territorio; así como declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión extrajera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso.

La Constitución de Ecuador regula el tema en el artículo 171, inciso 13, que otorga entre otras atribuciones y deberes al Presidente de la República la facultad de velar por el mantenimiento de la soberanía nacional y por la defensa de la integridad e independencia del Estado. Se agrega en el inciso 16 que es también atribución del Presidente mantener el orden interno y la seguridad pública.

En la Constitución de Bolivia, el artículo 96, inciso 18, señala que son atribuciones del Presidente de la República el conservar y defender el orden interno y la seguridad exterior de la República, conforme lo establece la Constitución.

La Constitución de Chile, en el artículo 40, inciso 3, establece que es el Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional, quien puede declarar todo o parte del territorio nacional en Estado de emergencia, en casos graves de alteración del orden público, daño o peligro para la seguridad nacional, sea por causa de origen interno o externo. Dicho Estado —agrega—  no podrá exceder de noventa días, pudiendo declararse nuevamente si se mantienen las circunstancias.

La Constitución de Brasil también regula el tema bajo análisis. En el artículo 85, inciso IV, se establece como parte de las responsabilidades del Presidente de la República el velar por la seguridad interna del país.

La Constitución de Argentina trata el tema en el artículo 75, inciso 27. Establece que corresponde al Congreso fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno. Esta norma debe interpretarse conjuntamente con el artículo 99, inciso 15, que establece la atribución del Presidente de la República sobre declaración de guerra. Cabe agregar que el artículo 75, inciso 16, se determina que le corresponde también al Congreso el proveer a la seguridad de las fronteras.

En la Constitución del Paraguay encontramos que su artículo 238, inciso 7, establece como deber y atribución de quien ejerce la Presidencia de la República, en caso de agresión externa y previa autorización del Congreso, el declarar el Estado de defensa nacional o concertar la paz.

En la Constitución de Uruguay el tema se regula en el artículo 168, inciso 16. Según dicha norma corresponde al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, el decretar la ruptura de relaciones y, previa resolución de la Asamblea General, declarar la guerra, si para evitarla no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacíficos. Su inciso 17  otorga como otra de las responsabilidades del Presidente de la República el tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en reunión de ambas Cámaras, o en su caso, la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estándose a lo que éstas últimas resuelvan.

En la Constitución de Panamá encontramos el artículo 153, que establece que la Asamblea Legislativa tiene la facultad de aprobar la declaración de guerra y facultar al Órgano Ejecutivo para concertar la paz.

La Constitución de Costa Rica también regula el tema en el artículo 140, inciso 16, señalando que son deberes y atribuciones que corresponden  conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno el disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país.

La Constitución de El Salvador en el artículo 168, inciso 2, señala como atribuciones del Presidente mantener ilesa la soberanía de la República y la integridad del territorio.

Por otro lado encontramos en la Constitución de Guatemala, en el artículo 183, inciso b), como funciones del Presidente de la República el proveer a la defensa y a la seguridad de la Nación, así como a la conservación del orden público.

La Constitución de México en su artículo 89, inciso VI, establece como parte de las atribuciones del Presidente disponer de las fuerzas armadas permanentes para la seguridad del interior y defensa exterior de la Federación.

La Constitución de Cuba en el artículo 90, literal f), señala como atribución del Consejo de Estado decretar la movilización general cuando la defensa del país lo exija y asumir las facultades para declarar la guerra en caso de agresión o concretar la paz.

La Constitución de Honduras en el artículo 245, inciso 4, señala como atribución del Presidente mantener la paz y seguridad interior de la República y repeler todo ataque o agresión exterior.

Las otras Constituciones latinoamericanas no hacen referencia expresa al tema.

iv.  La aprobación de ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional

En cuanto a la aprobación del ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, la Constitución del Perú lo regula en su artículo 102. Atribuye al Congreso la facultad de prestar consentimiento para el ingreso de tropas extrajeras en el territorio de la República, siempre que no afecte en forma alguna la soberanía nacional.

La Constitución de Venezuela norma el tema en el artículo 150, inciso 4, señalando que son atribuciones del Senado autorizar el empleo de misiones militares extranjeras en el país a solicitud del Ejecutivo Nacional.

La Constitución de Colombia establece en el artículo 173, inciso 4, que son atribuciones del Senado permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.

Asimismo la Constitución de Bolivia establece en el artículo 59, inciso 15, que son atribuciones del Poder Legislativo permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República, determinando el tiempo de su permanencia

La Constitución de Chile no tiene una norma expresa sobre este punto. Sin embargo, una Disposición Transitoria decimoctava estableció como atribución de la entonces Junta de Gobierno la atribución de permitir la entrada de tropas extranjeras en el territorio de la República.

La Constitución de Brasil en el artículo 84, inciso XXII, señala que compete privativamente al Presidente de la República permitir en los casos previstos en la ley complementaria, que fuerzas extranjeras transiten por el territorio nacional o permanezcan en él temporalmente.

La Constitución de Argentina trata el tema en el artículo 75, inciso 28, indicando que corresponde al Congreso permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación.

Por su parte, Paraguay en su Carta Magna contempla en el artículo 224, inciso 5, como atribución exclusiva de la Cámara de Senadores autorizar el ingreso de tropas militares extranjeras al país.

La Constitución de Uruguay, en su artículo 85, inciso 11, establece que es de competencia de la Asamblea General permitir o prohibir que entren tropas extranjeras en el territorio de la República, determinando, para el primer caso, el tiempo en que deban salir de él. Precisa que se exceptúan las fuerzas que entran al solo efecto de rendirse honores, cuya entrada será autorizada por el Poder Ejecutivo.

Costa Rica señala en su Constitución Política, en su artículo 121, inciso 5, que corresponde exclusivamente a la Asamblea dar o no su asentimiento para el ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional y para la permanencia de naves de guerra en los puertos y aeródromos.

De otro lado, la Constitución de Honduras en el artículo 205, inciso 26, establece que le corresponde al Congreso Nacional las atribuciones de autorizar o negar el tránsito de tropas extranjeras por el territorio del país. Añade además en el artículo 205, inciso 29, que le corresponde al Congreso Nacional la atribución de autorizar la recepción de misiones militares extranjeras de asistencia o cooperación técnica en Honduras.

La Constitución de El Salvador, en el artículo 131, inciso 29, señala por su parte que corresponde a la Asamblea Legislativa  permitir o negar el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República, y el estacionamiento de naves o aeronaves de guerra de otros países, por más tiempo del establecido en los tratados o prácticas internacionales.

La Constitución de México regula el tema en el artículo 76, inciso III, indicando que constituye parte de las facultades exclusivas del Senado el autorizar el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otras potencias, por más de un mes, en aguas mexicanas.
 

c) La representación del Estado y la dirección y conducción de la gestión externa.

El tema de la representación del Estado así como la dirección y conducción en materia de gestión externa es a veces analizado para efectos de su difusión sólo desde la perspectiva del análisis literal de las normas constitucionales.

Visto así parecería que el Poder Ejecutivo, específicamente el Presidente de la República ejerce la representación del Estado y la dirección y conducción de los asuntos externos.

No obstante, la lógica de las democracias en los sistemas republicanos hace en realidad apreciar que estamos ante un tema realmente vasto en el que debe ponderarse la verdadera significación del trabajo parlamentario en los asuntos de la gestión externa.

Si bien textualmente estos temas parecen privativos del Poder Ejecutivo, en realidad existen matices específicos que hacen de este rubro una gestión compartida.

El hecho de exigirse la aprobación de los viajes del Presidente al exterior en la mayoría de las Constituciones, o el hecho de participar los Parlamentos en el proceso de definición de la política externa del Estado en otras constituciones, o incluso el caso de ser necesaria la ratificación de los embajadores y de los jefes de misión al exterior por los Congresos, son apenas indicadores del rol de las asambleas legislativas en los asuntos de la gestión externa sin citar siquiera por cierto la posibilidad de la censura al Ministro de Relaciones Exteriores o el negarle el voto de confianza que pueda solicitar a su gestión o a algún tema en particular.
 

i. La representación del Estado

Para efectos de lograr la unidad de la representación, es casi unánime la idea de que es el Presidente de la República quien, por su condición de Jefe de Estado o porque personifica a la nación, es el máximo representante del Estado. Así lo señalan expresamente varias Constituciones. Otras Constituciones latinoamericanas no hacen referencia expresa al tema.

Desde la perspectiva de la representación en su acepción más amplia debe señalarse que a futuro la representación de los asuntos públicos por los efectos actuales de la globalización, pero sobre todo por el desarrollo del derecho constitucional  y de las ciencias políticas, tomará matices especializados atendiendo al reparto de competencias exclusivas que puedan otorgarse a determinados órganos del Estado.

La representación del Estado, es decir quién actúa por nombre, cuenta y con capacidad de obligar al Estado frente a otros, tiene una mayor razón de ser en el ámbito externo para los efectos de las interrelaciones del Estado con los otros sujetos del derecho internacional como son los otros Estados, los organismos multilaterales y también, en lo que corresponda, los nuevos sujetos del derecho internacional, sean estos personas naturales, corporaciones lucrativas o de otro fin que interactúan en la comunidad internacional.

Por ejemplo, el Estado peruano debe estar representado en foros internacionales de gran trascendencia como las conferencias interparlamentarias o como las que pudieran haber sobre temas jurisdiccionales o sobre asuntos del Ministerio Público o de la Defensoría del Pueblo, que en el caso peruano tienen autonomía constitucional. En estos casos, será el representante de ese poder del Estado o del organismo autónomo quien tenga que representar al Perú y se entenderá que dicho representante tiene todo el poder necesario para su participación en dicho evento.

Son pocas las Constituciones que en forma expresa puntualizan los alcances del tema.

La Constitución del Perú señala en el artículo 118, inciso 2, que corresponde al Presidente de la República representar al Estado, dentro y fuera de la República.

La Constitución del Paraguay señala en su artículo 238, inciso 1, que el Presidente de la República representa al Estado.

De igual forma la Constitución de Uruguay establece en su artículo 159, que el Presidente de la República tiene la representación del Estado en el interior y en el exterior.

En el caso de la Constitución de la República de Costa Rica se establece en el artículo 139, inciso 2, como uno de los deberes y atribuciones exclusivas del Presidente de la República el representar a la nación en los actos de carácter oficial.

La Constitución de Nicaragua señala en el artículo 150, inciso 2, como atribución del Jefe de Estado el representar a la nación.

La República de Honduras establece en su Constitución en el artículo 245, inciso 2, que el Presidente de la República tiene la administración general del Estado siendo una de sus atribuciones el representar al Estado.

La Constitución de la República de Cuba contempla en su artículo 93, literal a), como parte de las atribuciones del Jefe de Gobierno el representar al Estado.

En el tema de la representación, como sugerimos al inicio, las Constituciones parecen más bien aludir en mucho de los casos a la representación formal, es decir para participar en los denominados actos oficiales a nombre del Estado.

Por efectos de repartos de competencias en el sector público, muchos funcionarios ejercen en realidad para asuntos específicos la representación del Estado en el exterior.

De igual forma, por las propias necesidades de una mayor participación del Estado en el frente externo, los asuntos externos vinculados a los otros poderes del Estado, así como de los organismos constitucionales autónomos, irán ganando mayor autonomía en el futuro.

ii. La dirección y conducción de la gestión externa

El poder de dirección y conducción en materia de gestión externa significa en realidad la titularidad de la determinación de los objetivos, de la asignación de recursos y, sobre todo, la determinación de las estrategias sobre el particular que en muchos casos son generalmente conocidos como la política externa. Significa sobre todo la capacidad de poner en ejecución el aparato estatal con la finalidad de alcanzar los objetivos trazados.

Sobre el particular, aun cuando textualmente la mayoría de las Constituciones americanas atribuyen al Presidente de la República la dirección y conducción de la política exterior, debe dejarse establecido que esta norma se hace necesaria a efectos de cumplirse el principio de unidad de gobierno y de representatividad nacional. No debe entenderse en su sentido literal, pues en la mayoría de las Constituciones se sujeta el acto del Presidente a por lo menos una refrendación ministerial y, a su vez, el Ministro es dependiente de la confianza de los Congresos.

Dentro del concepto más amplio de gestión —en este caso de gestión externa de un Estado—  existen en realidad otros actores diferentes a la figura del Presidente de la República o al Poder Ejecutivo, como el Congreso y la denominada sociedad civil, cuyas actuaciones se hacen necesarias como parte de un proceso de decisión consensuada y con posibilidad de éxito, tema que será abordado más adelante.

Por el momento, basta precisar lo que las Constituciones señalan sobre el particular y notar, por ejemplo, cierta participación del Congreso en algunas constituciones como las de Ecuador, Bolivia, Chile y México. Estos países, de forma textual y más directamente, parecen expresar la necesidad de compartir responsabilidades en cuanto a la dirección o conducción de la política externa, como podrá verse más adelante.

La Constitución del Perú  regula  este tema en su  artículo 118, inciso 11, al señalar que corresponde al Presidente dirigir la política exterior y las relaciones internacionales.

La Constitución de Venezuela en su artículo 236, inciso 4, establece como una de las atribuciones del Presidente el dirigir las relaciones exteriores de la República

Por su parte, la Constitución de Colombia en su artículo 189, inciso 2, consigna que corresponde al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa dirigir las relaciones internacionales.

Sobre este mismo tema, la Constitución de Ecuador contempla en su artículo 171, inciso 12, como atribuciones y deberes del Presidente de la República el definir la política exterior, dirigir las relaciones internacionales, celebrar y ratificar los tratados y convenios internacionales, previa aprobación del Congreso Nacional, cuando la Constitución lo exija.

Por su parte, la Constitución de Bolivia, respecto al tema bajo comentario,  en su artículo 59, inciso 13, señala que son atribuciones del Poder Legislativo el ejercitar influencia diplomática sobre actos no consumados o compromisos internacionales del Poder Ejecutivo. Por otro lado en el artículo 96, inciso 3, señala como atribución del Presidente de la República el conducir las relaciones exteriores.

Otros países latinoamericanos regulan también este aspecto de la dirección y conducción de los asuntos externos. En el caso de Chile, el artículo 32, inciso 17, de su Constitución establece como atribuciones especiales del Presidente de la República el conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso conforme a lo prescrito en el artículo 50, inciso 1.

La Constitución del Brasil trata este asunto en el artículo 84, inciso VII, señalando que compete privativamente al Presidente de la República mantener relaciones  con los Estados extranjeros, así como también acreditar a sus representantes diplomáticos.

La  Constitución de Argentina y la de Uruguay no hacen mención directa al tema.

En el caso del Paraguay, su Constitución regula el tema en el artículo 238, inciso 7. Establece como deber y atribución de quien ejerce la Presidencia de la República el manejo de las relaciones exteriores de la República.

En las Constituciones de los países de Centroamérica encontramos también regulado este punto.

La Constitución de Panamá en el artículo 179, inciso 9, lo contempla como parte de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República.

La Constitución de Costa Rica, por su parte, lo trata en el artículo 140, inciso 12. Establece dentro de los deberes y atribuciones que le corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno el de dirigir las relaciones internacionales de la República.

La Constitución de Honduras en el artículo 245, inciso 2, le otorga al  Presidente de la República la administración general del Estado, estableciéndose como algunas de sus atribuciones el dirigir la política general del Estado. Asimismo, se precisa en el inciso 12 que cuenta además con la facultad de dirigir la política y las relaciones internacionales.

La Constitución de Nicaragua en el artículo 150, inciso 8, establece dentro de las atribuciones del Presidente de la República la de dirigir las relaciones internacionales de la República.

La Constitución de Guatemala en el artículo 183, literal p), señala como atribución del Presidente de la República el dirigir la política  externa y las relaciones internacionales.

Por su parte la Constitución de El Salvador establece también en el artículo 168, inciso 5, como atribución del Presidente de la República el dirigir las relaciones exteriores.

La Constitución de República Dominicana en el artículo 55, inciso 6, establece que le corresponde al Presidente de la República dirigir las negociaciones diplomáticas.

La Constitución de Cuba, en el artículo 81, literal d), señala que constituyen entre otras las atribuciones del Presidente de la Asamblea Nacional del Poder Popular el organizar las relaciones internacionales de la Asamblea Nacional. Asimismo en el artículo 98, literal c), encontramos entre las atribuciones que le corresponden al Consejo de Ministros el dirigir la política exterior de la República y las relaciones con otros gobiernos.

Finalmente, la Constitución de México regula el tema de la política exterior en el artículo 76,  inciso I, señalando como facultades exclusivas del Senado la de analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, esto con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso. De igual forma, en el artículo 89, inciso X, consigna como facultades y obligaciones del Presidente el dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado.

A manera de conclusión debe señalarse, entonces, que sobre el tema de la dirección y conducción de los asuntos de gestión externa, a diferencia del tratamiento casi homogéneo de establecer el poder de dirección y conducción de los asuntos externos en el Presidente de la República dada por la mayoría de las Constituciones, las Constituciones del Ecuador, de Bolivia, de Chile, de Cuba y de México permite interpretar excepciones importantes a la regla, entre las que se encuentran la participación previa o concomitante del Congreso o de algún órgano de este.

Incidimos sin embargo que el análisis textual del reparto de competencias en las Constituciones no resulta a veces suficiente respecto de los asuntos externos del Estado, toda vez que en muchos casos es difícil discernir el ámbito interno o externo de una acción del Estado.

Este es quizá uno de los puntos donde la divergencia de los alcances en cuanto al ámbito y a la competencia es grande. Como hemos señalado al principio, en la redacción literal de los textos puede notarse diversos significantes que en el terreno de los significados puede reducir o ampliar el ámbito materia de la competencia: política exterior, relaciones exteriores, relaciones diplomáticas. Asi mismo, los verbos utilizados pueden sugerir también alcances diferentes: dirigir, organizar, ejecutar, supervisar.
 

iii. Los viajes presidenciales al exterior

En realidad, la normativa constitucional de establecer como prerrogativa del Poder Legislativo el aprobar los viajes al exterior del Presidente de la República parece surgir históricamente en el hecho de que el viaje de un Presidente en épocas pasadas implicaba dejar el país por tiempos considerables y, sobre todo, perder el contacto necesario que debe tener un Presidente con todos los asuntos de Gobierno.

En la práctica, la autorización de los viajes del Presidente es un contrapeso de control político al poder de dirección y conducción de los asuntos externos del Poder Ejecutivo. Solicitar a los Congresos aprobar los viajes del Presidente implica informar el motivo del viaje, el plazo de duración, los beneficios para el Estado. El Congreso evaluará la conveniencia de dichos viajes en base a los riesgos y beneficios que puedan obtenerse.

Las Constituciones que tratan el tema lo hacen en forma bastante homogénea.

La Constitución del Perú señala que el Congreso de la República tiene la facultad de autorizar la salida del Presidente del país al exterior, según lo dispuesto en el artículo 102, inciso 9.

La Constitución de Venezuela establece en su artículo 187, inciso 17, que la Asamblea Nacional autoriza la salida del Presidente de la República del territorio nacional cuando su ausencia se prolongue por un lapso superior a cinco días consecutivos.

La Constitución de Bolivia señala, por su parte, en su artículo 95 que el Presidente no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso.

La Constitución de Chile establece en el artículo 49, inciso 6, como atribución exclusiva del Senado el otorgar su acuerdo para que el Presidente de la República pueda ausentarse del país por más de treinta días o en los últimos noventa días de su período.

Por su parte, la Constitución de Brasil establece en el artículo 49, inciso III, que es de competencia exclusiva del Congreso Nacional autorizar al Presidente y al Vicepresidente de la República para ausentarse del país, cuando la ausencia excediese de 15 días.

De la misma forma, la Constitución de Argentina en su artículo 99, inciso 18, establece que el Presidente puede ausentarse del territorio de la Nación, con permiso del Congreso. En el receso de éste, sólo podrá hacerlo sin licencia por razones justificadas de servicio público.

La Constitución  del  Paraguay regula el tema en el artículo 233, en el cual se contempla que el Presidente de la República, o quien lo esté sustituyendo en el cargo, no podrá ausentarse del país sin dar aviso previo al Congreso y a la Corte Suprema de Justicia. Si la ausencia tuviere que ser por más de cinco días, se requerirá la autorización de la Cámara de Senadores. Se establece que durante el receso de las Cámaras, la autorización será otorgada por la Comisión Permanente del Congreso. En ningún caso, el Presidente de la República y el Vicepresidente podrán estar simultáneamente ausentes del territorio nacional.

La Constitución de Uruguay regula esta situación en su cuerpo legal en el artículo 170, estableciendo que el Presidente de la República no podrá salir del territorio nacional por más de cuarenta y ocho horas sin autorización de la Cámara de Senadores.

La Constitución de Panamá establece en su artículo 155, inciso 3, como función administrativa de la Asamblea Legislativa autorizar al Presidente a ausentarse del territorio nacional.

Cabe agregar que la Constitución de Costa Rica también regula el tema bajo comentario en el artículo 139, inciso 5, estableciendo  que son deberes y atribuciones de quien ejerce la Presidencia de la República obtener permiso de la Asamblea Legislativa cuando necesite salir del territorio, excepto para dirigirse a cualquiera de los países de América Central o a Panamá y por plazos no mayores de diez días cada vez, en cuyo caso deberá  comunicarlo previamente a la Asamblea Legislativa.

De igual manera la Constitución de Honduras regula el tema en el artículo 205, inciso 13. Determina que corresponde al Congreso Nacional dentro de sus atribuciones el conceder o negar permiso al Presidente y designados a la Presidencia de la República para que puedan ausentarse del país por más de quince días.

La Constitución de Nicaragua considera por su parte en el artículo 138, inciso 23, como atribución de la Asamblea Nacional el autorizar la salida del territorio nacional al Presidente de la República, cuando su ausencia sea mayor de un mes.

La Constitución de El Salvador en su artículo 158,  prohibe al Presidente de la República salir del territorio nacional sin licencia de la Asamblea Legislativa.

La Constitución de República Dominicana señala en el  artículo 37, inciso 16, que es atribución del Congreso conceder autorización al Presidente de la República para salir al extranjero cuando sea por más de 15 días.
 

iv. La autoridad sobre el servicio diplomático

El servicio diplomático del Estado es el conjunto de funcionarios del Estado que, en línea de carrera o como cargo de confianza, forman parte de la administración pública para facilitar la acción del Estado en el exterior.

En el Perú, la autoridad en el nombramiento de los embajadores y ministros plenipotenciarios es quizá uno de los puntos que más variación ha tenido en las Constituciones en el proceso de atribución de competencias en la relación Ejecutivo–Parlamento.

En la medida que los altos mandos de este grupo colegiado, como son los embajadores y los ministros plenipotenciarios, deben cumplir misiones especiales en el Exterior y ejercen además la representación no sólo del Presidente de la República en el exterior sino la representación inmediata del Estado, es que muchas Constituciones optan por establecer que sea el Congreso quien participe en el proceso de designación de estos funcionarios diplomáticos.

En el caso del Perú, ya en octubre de 1821, poco después de proclamar la Independencia, el General José de San Martín había promulgado en calidad de Protector del Perú el Estatuto Provisional que debía regir al territorio liberado de la dominación española. Dicho estatuto creaba un Consejo de Estado con las funciones propias de un Poder Legislativo. El Protector debía consultar con dicho Consejo el nombramiento de representantes peruanos en el extranjero.

La primera Constitución del Perú, sancionada en noviembre de 1823, estableció que el Presidente debía contar con el acuerdo del Senado para nombrar a los agentes diplomáticos.

La Constitución Vitalicia de 1826 anuló la participación del Parlamento en el nombramiento de agentes diplomáticos.

La Constitución de 1828 restituyó esta función al Parlamento.

Más adelante, la Ley Fundamental de la Confederación Perú–Boliviana, dada en mayo de 1837, efectuó cambios significativos en las atribuciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, con respecto a las relaciones exteriores del país. El Protector de la Confederación fue autorizado a nombrar a los agentes diplomáticos por sí solo.

Fracasada  la Confederación, se dio la Constitución de Huancayo de 1839, que restituyó al Poder Legislativo las mismas funciones en política exterior que le había otorgado la Constitución de 1828.

La Constitución de 1856 nuevamente restó al Poder Legislativo la atribución de aprobar los nombramientos de agentes diplomáticos. Éstos quedaron como responsabilidad exclusiva del Poder Ejecutivo, aspecto que fue ratificado por las Constituciones de 1860, 1867 y 1920.

Más adelante, la Constitución de 1933 dispuso que el nombramiento y remoción de los agentes diplomáticos fuera sometido a la aprobación del Consejo de Ministros.

La Constitución de 1979 estableció que los nombramientos aprobados por el Consejo de Ministros, debían ser ratificados por el Senado.

La Constitución actual del Perú dispone en el artículo 118, inciso 12, que corresponde al Presidente nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros, con cargo a dar cuenta al Congreso. En otras palabras, se otorga la competencia al Ejecutivo pero el Congreso puede ejercer sobre ella su control político.

Las Constituciones actuales de los otros países latinoamericanos tienen sobre el tema de la autoridad sobre los máximos niveles del cuerpo diplomático diversas alternativas.

La Constitución de Ecuador señala en su artículo 171, inciso 10, que es atribución y deber del Presidente de la República nombrar y remover libremente a los jefes de las misiones diplomáticas.

Por su parte la Constitución de Argentina atribuye  en el artículo 99, inciso 7, al Presidente la facultad de nombrar y remover a los Embajadores, Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios con acuerdo del Senado.

La Constitución de Venezuela señala en su artículo 236, inciso 15, que son atribuciones y deberes del Presidente de la República designar, previa autorización de la Asamblea Nacional o de la Comisión Delegada a los jefes de misiones diplomáticas permanentes.

La Constitución de Colombia en el artículo 189, inciso 2, señala que le corresponde al Presidente de la República nombrar a los agentes diplomáticos y consulares. En cuanto a las atribuciones del Congreso no se cita de forma expresa  algún punto vinculado a este tema.

La Constitución de Bolivia, en su artículo 96, inciso 3, determina como atribución del Presidente de la República nombrar funcionarios diplomáticos y consulares. El artículo 66, inciso 9, establece como parte de las atribuciones del Senado el aprobar o negar el nombramiento de embajadores y ministros plenipotenciarios propuestos por el Presidente de la República.

La Constitución de Chile, en el artículo 32, inciso 10, consigna que es atribución especial del Presidente de la República designar a los embajadores y ministros diplomáticos. Dentro de las atribuciones que se le confieren al Congreso no se hace mención alguna vinculada a este tema.

La Constitución de Brasil por su lado establece en el artículo 52, inciso IV, que le compete privativamente al Senado Federal aprobar previamente, por voto secreto, después de debate en sesión secreta, la selección de los jefes de misiones diplomáticas de carácter permanente.

La Constitución del Paraguay, establece en el artículo 224, inciso 3, que es atribución exclusiva de la Cámara de Senadores prestar acuerdo para la designación de los embajadores y ministros plenipotenciarios en el exterior.

La Constitución de Uruguay regula el tema en el artículo 168, inciso 12. Según dicha norma compete al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, nombrar el personal consular y diplomático, con obligación de solicitar el acuerdo de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente hallándose aquella en receso, para los Jefes de  Misión. Señala además que si la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente no dictaran resolución dentro de los sesenta días el Poder Ejecutivo prescindirá de dicho acuerdo.

La Constitución de Honduras establece en el artículo 245, inciso 14, que el Presidente de la República nombra a los jefes de misiones diplomáticas y consulares de conformidad con la Ley de servicio exterior que se emita. Dentro de las facultades otorgadas al Congreso no se contempla ninguna atribución conferida a éste respecto de este tema.

La Constitución de Nicaragua establece, en su artículo 150, inciso 6, que corresponde al Presidente de la República nombrar a los jefes de misiones diplomáticas.

Por su parte la Constitución de República Dominicana señala en su artículo 55, inciso 4, que corresponde al Presidente de la República nombrar con la aprobación del Senado a los ministros del cuerpo diplomático, aceptarles sus renuncias y removerlos.

La Constitución de Cuba establece en su artículo 90, literal j), como atribuciones del Consejo de Estado designar y remover, a propuesta de su Presidente, a los representantes diplomáticos de Cuba.

La Constitución de México, considera  de la misma forma en el artículo 76, inciso II, que es facultad del Senado ratificar los nombramientos de los agentes diplomáticos y cónsules generales.

.....

Podemos entonces señalar, a manera de conclusión de este capítulo, que los Congresos o Parlamentos de los países, salvo excepciones puntuales, tienen una participación activa sobre los principales asuntos de la gestión externa de los Estados.

La aprobación de los tratados en las materias más importantes; las decisiones sobre asuntos de soberanía, seguridad nacional e integridad territorial; el control sobre la dirección y conducción de la gestión externa e incluso la participación directa en temas como los viajes del Presidente al exterior y la autoridad sobre el servicio diplomático nacional, son aspectos importantes en la gestión externa sobre los cuales las Constituciones latinoamericanas en la mayoría de los casos otorgan gran autoridad a sus Parlamentos.

Por otra parte, si bien podemos hablar de cierta unidad en los temas tratados no podemos afirmar que existan tratamientos similares en muchos aspectos puntuales o específicos. Divergencias sustanciales pueden encontrarse en la concepción del ámbito temático, en la determinación de los límites de las competencias e incluso en la determinación del responsable final, por las imprecisiones del lenguaje y por la aleatoriedad de las interpretaciones que sobre ellas puedan hacerse.

Los países latinoamericanos deben tener en cuenta, en adelante, las nuevas tendencias internacionales a fin de adecuar su normativa, especialmente constitucional, a éstas para no quedar rezagados en el proceso de la competencia internacional. Los Parlamentos son los principales actores de esta tarea.

Es precisamente la divergencia en la denominación del ámbito temático conocido por algunos como política exterior, por otros como relaciones internacionales e incluso por otros como política internacional, la que nos ha motivado a partir de nuestras reflexiones a proponer el término gestión externa que es el que da título a esta obra.

El  tema de la gestión externa como concepto es abordado en el capítulo siguiente.