CAPÍTULO IV

EL NUEVO CONTEXTO INTERNACIONAL PARA LA GESTIÓN EXTERNA

Para los especialistas en la materia es un hecho innegable que en los últimos años se han producido cambios sustanciales en el escenario internacional generados por factores que han transformado radicalmente la dinámica internacional (22) , tanto en el campo público como en el campo privado.

Son varios los indicadores que merecen ser analizados para proyectar la gestión externa del Estado.
 

a) La democracia y el Estado de derecho

Un primer signo de los tiempos contemporáneos lo encontramos en el campo político con la preeminencia de la democracia representativa y del Estado de derecho en casi todos los países.

A diferencia de siglos pasados, la democracia es hoy el sistema que más legitimidad ha ganado en el mundo occidental.

La democracia, como sistema de gobierno, significa que el poder del Estado emana originariamente del pueblo y que los gobernantes lo detentan por la delegación que periódicamente le otorga el pueblo.

Significa también, en su acepción básica, que esta delegación de poder no se ejerce en forma centralizada sino en forma compartida, en funciones básicas ejercidas a su vez por órganos plenamente vigentes. Nos referimos al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo y el Poder Jurisdiccional. Tres pilares cuyo correcto ejercicio del poder permitirá tener un efectivo sistema democrático.

Con el tiempo, por las necesidades de una mejor gobernabilidad, algunas funciones específicas fueron confiadas a otros órganos que por su naturaleza tienen también un rol constitucional, dando lugar en mayor o menor medida a una amplia gama de instituciones que conforman los sistemas constitucionales.

De acuerdo a lo establecido en las Constituciones, cada órgano es llamado a ejercer su función dentro de los límites que éstas le establecen. El Estado de derecho supone precisamente que cada órgano debe respetar el límite de su competencia. El no hacerlo genera sin duda una situación de conflicto que puede tener diferentes desenlaces.

En este esquema de cosas puede decirse que no habrá ni sistema democrático, ni Estado de derecho, si es que no se cumplen las características de la delegación periódica del poder del pueblo en varios órganos constituidos y si dichos órganos no respetan el límite de sus respectivas competencias asignadas.

A diferencia de otras épocas en las que el poder era ejercido bajo supuestas delegaciones divinas que daban lugar a reinados y monarquías hereditarias y centralizadas, el mundo globalizado de hoy, salvo muy raras excepciones, basa su organización política en la democracia y el Estado de derecho, como uno de los signos más característicos de nuestros tiempos.

Pero, a pesar de que la democracia representativa y el Estado de derecho marcan esta corriente, muchos países aún se encuentran en proceso de instituirlos plenamente en sus sociedades.

Latinoamérica ha sido precisamente el escenario de muchas rupturas constitucionales. En la mayoría de los casos esas rupturas se originaron por el desentendimiento entre los poderes legislativos y ejecutivos los que, en lugar de buscar los consensos necesarios para una gobernabilidad viable, buscaron utilizar, en una lógica de enfrentamiento, todos los mecanismos constitucionales a su alcance para subyugar al otro poder del Estado.

La gobernabilidad de los países supone llegar a consensos básicos sobre los objetivos generales del Estado, así como sobre las estrategias generales de desarrollo a aplicarse en determinado tiempo y, sobre todo, en el nivel de respeto y entendimiento mutuo entre instituciones.

Tanto el Poder Legislativo como el Ejecutivo tienen la gran responsabilidad de lograr esos consensos.
 

b) La globalización

Otro de los signos que caracterizan nuestros tiempos es la globalización (23) . El mundo actual está constituido por un dinámico proceso de interacción en todos los niveles como en la economía, la cultura, lo social e incluso en lo político.

Podemos señalar que la época actual —comparada con otras del pasado— ha cambiado drásticamente. Este cambio lo ha producido la apertura comercial de los países, la vertiginosa velocidad del giro empresarial y tecnológico impulsado en gran medida por la revolución en la microelectrónica, la informática y las comunicaciones en el mundo.

Cambios sustanciales que, inicialmente se dan en la reducción de los tiempos y de los espacios, han terminado por rebasar casi todas las esferas de la vida cotidiana de las sociedades y de los Estados.

En todos este proceso han ejercido una decisiva influencia los medios de comunicación que, con su masificación informativa, han generando nuevos consensos sobre valores y principios, dando paso a una nueva comunidad internacional cada vez más atenta y sensible a los vertiginosos acontecimientos.

El Perú, como la mayoría de países inmersos en el proceso de la globalización, confronta la necesidad de promover cambios en su orden interno y en su gestión externa para aprovechar las ventajas que le ofrece ese nuevo escenario o atenuar sus efectos negativos.

Es un hecho indiscutible que la globalización a través de las múltiples variables no sólo económicas, influye para abrir espacios para el desarrollo de la convivencia a través de la democracia. Sus efectos generan impactos complejos y diferenciados  en la conducta y valores de la civilización mundial, en el orden interno de las naciones y también en las relaciones de una región determinada.

Vista así, la globalización ha logrado la internacionalización de la vida en todos los campos como el social, el económico, el político, el cultural y científico. Una realidad dramáticamente presente nos obliga al tránsito de un esquema rígido y tradicional del Estado —como sector público y también como sector privado— hacia sistemas de gestión con modelos más horizontales, más flexibles y más orientados al logro de resultados, teniendo especialmente en cuenta a los usuarios finales.

La competitividad individual de los Estados de hoy se medirá indiscutiblemente por el mejor provecho que puedan obtener de los procesos de globalización, tanto sus sectores públicos como sus sociedades civiles.
 

c)  Las integraciones regionales

Hoy en día cualquier decisión pública o privada, desde las macrosociales hasta las estrictamente individuales, tienen que tomar en consideración no sólo la dimensión interna y tradicional de los países, sino fundamentalmente las condiciones y perspectivas globales, donde las regiones económicas y de integración juegan un rol destacado y preeminente sin menoscabar todavía las tradicionales soberanías estatales.

En este sentido, al margen de potenciales regiones emergentes como América Latina o China, podemos señalar que son tres los grandes bloques económicos mundiales que están ya determinando las perspectivas económicas futuras de la humanidad: América del Norte, la Unión Europea y la Región Asia–Pacífico.

Es precisamente en estos tres grandes espacios económicos, muy vinculados por la globalización, que la integración juega un papel decisivo como un factor aglutinante de esfuerzos para competir entre bloques.

La integración deviene así en el principal instrumento que permite a los países avanzar en sus esfuerzos para formular y consolidar proyectos políticos, económicos, sociales y culturales comunes (24) . Permite generar condiciones favorables para complementar las economías individuales de los países y atender de manera armónica las necesidades de la aldea global.

Por otro lado, la integración aumenta significativamente el peso específico de los países y por ende sus posiciones internacionales en relación a terceros, situación que les permite tener una mayor participación en los flujos internacionales del comercio e inversión.

Por ello, el Perú y sus socios de la subregión andina, hoy llamada Comunidad Andina de Naciones, deben proseguir en sus esfuerzos no sólo para mejorar el bienestar y la posición competitiva internacional de cada uno de ellos sino también para conformar una asociación con una estructura y función optima para aprovechar las ventajas de la globalización.

Pero el esfuerzo en la región no debe quedar allí. Todos sus países miembros  tienen el deber de promover y orientar el fortalecimiento latinoamericano como espacio de integración natural.

Sólo así tendrá plena vigencia en la región el multilateralismo del sistema comercial mundial, sobre la base del regionalismo abierto, del respeto de los principios de nación más favorecida, no–discriminación, reciprocidad, transparencia y derecho al desarrollo.

Es por ello que deben persistir los esfuerzos necesarios de los países latinoamericanos para concretar una zona de libre comercio en todo el continente a través de un régimen comercial internacional que facilite la expansión y diversificación continua de las exportaciones de la región y, a la vez, atraiga capitales, conocimientos y tecnologías foráneas productivas y competitivas.

La integración, es la alternativa más viable para suplir nuestras carencias y ampliar nuestros mercados.
 

d) La vigencia de los Estados–nación

Contra los vaticinios de la desaparición de los Estados–nación bajo la influencia de los procesos de globalización e integración, se viene dando un proceso intermedio de fortalecimiento interno en prácticamente todos los países, sean estos desarrollados o en vías de desarrollo.

Dentro del proceso de integración, también hay un proceso de competencia entre países —que incluye aparato estatal y sociedad civil— en tanto que son partes de un mercado mundial de interrelaciones públicas y privadas, donde cada Estado busca lograr lo mejor para sí.

Los Estados compiten entre sí, porque en este mercado internacional las inversiones, las finanzas, las colocaciones de productos, son vistos como recursos por obtener o por transferir.

Por ejemplo, el riesgo del costo país implica analizar diversos factores como la seguridad jurídica, el costo de la mano de obra, los costos legales y formales, las tasas de recuperación de la inversión, entre otros aspectos cuyos costos generales podrán inducir o desalentar una inversión.

Desde esta perspectiva, el Estado, en materia de gestión externa, ya no sólo debe estar preocupado en lograr el liderazgo teórico en temas a veces de poca significación real para el país, sino fundamentalmente en cómo lograr tener mayor competitividad internacional a través de positivos indicadores los que finalmente se toman muy en cuenta por los especialistas quienes confeccionan una lista de países óptimos para captar una inversión porque ofrecen mejores oportunidades para los negocios.

Si globalización e integración componen la realidad de nuestros tiempos, el fortalecimiento del Estado —tanto sector público como privado— es una condición necesaria para participar adecuadamente en estos nuevos esquemas.
 

e)  La protección internacional del individuo

Otro indicador que caracteriza el mundo actual es la conciencia internacional sobre la protección de los derechos fundamentales de la persona y la creación de nuevos mecanismos de protección (25) .

El reconocimiento de los derechos de las personas fue indicador de otros tiempos, mas su protección efectiva, a través de los Estados, surgió luego con gran fuerza y avance en los Estados.

Hoy en día, la internacionalización de los sistemas de protección del individuo no sólo se circunscribe a generar conciencia internacional para su protección, que se materializa por la presión de los sujetos internacionales hacia los Estados para la protección efectiva de los derechos individuales, sino que también conlleva el desarrollo de nuevos mecanismos de protección efectiva al individuo, que van más allá de las fronteras y la soberanía de los Estados.

Así como existe una corriente cada vez más creciente a favor de la construcción de la democracia y el respeto del Estado de derecho en todo el mundo, los mismos que son plasmados en casi todas las Constituciones, el respeto absoluto de los derechos humanos no sólo se ha desarrollado e inscrito en las Constituciones de los Estados, sino que en forma creciente y a nivel internacional se busca que todos los países respeten los derechos fundamentales en sus respectivas circunscripciones.

La vida, la libertad, la integridad física, en sus más amplias acepciones son reconocidos como derechos absolutos, inalienables e imprescriptibles de las personas, a diferencia de épocas pasadas donde se llegaba a considerarlos como concesiones especiales del monarca a sus súbditos.

En esta línea de desarrollo primero fueron reconocidos los derechos fundamentales o estrictamente personales, como los citados anteriormente. Luego vinieron los derechos sociales y políticos. Posteriormente surgieron los derechos económicos, pero todos ellos normados a nivel de las circunscripciones estatales.

Los derechos que fueron reconociéndose progresivamente a nivel constitucional como son hoy en día: la libertad de acción, la libertad de contratación, la propiedad de los medios de producción, la acumulación de la riqueza, entre otros, además de gozar de amplia protección por parte de los Estados nacionales, su amparo ha sido reconocida en instancias superiores a las jurisdicciones nacionales por acuerdo entre Estados, como fue la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos o la Corte Internacional de Justicia.

No se trata aquí de destacar que los derechos humanos recién estén inscritos a nivel constitucional como signo de nuestros tiempos. El hecho de que internacionalmente y en forma casi unánime en todo el planeta, aún con diversas interpretaciones, se promueva su vigencia y respeto, es lo que marca la distinción a las épocas pasadas.

En ese sentido, la protección de los derechos humanos están teniendo cada vez mayores avances y propuestas novedosas a nivel internacional que nos permiten vislumbrar, en el futuro, sistemas y mecanismos de protección más allá de los límites de las soberanías nacionales.

El proceso de creación jurisdiccional como la de la Corte Penal Internacional parece ir en ese sentido.
 

f)  La cultura de paz del futuro

Puede decirse, por otra parte, que el mundo de hoy apuesta por la paz (26) . El terreno de la competencia y la búsqueda de preeminencias entre países ya no se ampara en la guerra. Ahora la competencia se da en otros campos y por otros medios.

Una revisión general de la historia de la humanidad nos presenta casi siempre el florecimiento de las grandes culturas sobre la base de expansiones y sometimientos mediante guerras hacia pueblos menores (27) .

Por ejemplo, los pueblos antiguos de Mesopotamia impulsaron su desarrollo interno a través de la actividad comercial, pero por su cercanía al Mediterráneo y por el tipo de relaciones con otros pueblos y su afán expansionista no estuvo exenta de los conflictos bélicos.

De igual forma los egipcios, cuya economía interna giraba en torno a la agricultura, en sus relaciones con los demás pueblos del Mediterráneo tuvieron frecuentes períodos de guerra por invasiones a sus vecinos y también por sus campañas imperialistas promovidas por una política expansionista y esclavista.

Podemos afirmar lo mismo de los antiguos griegos, quienes desarrollaron dos centros importantes de influencia. Creta basó su auge en el comercio marítimo y en la agricultura, mientras que Micenas desarrolló una cultura más militar y aristocrática. Ello determinó sus primeras relaciones con los demás pueblos. Los griegos, por la pobreza del suelo y el aumento demográfico, así como por el deseo de tener un dominio hegemónico no sólo comercial sino también político, llegaron a colonizar la costas de todo el Mediterráneo, ejerciendo una gran influencia cultural en los pueblos colonizados. En sus relaciones exteriores tuvo que afrontar  guerras, conquistas, alianzas ofensivas y defensivas entre los pueblos.

La pugna constante por conseguir el dominio político y comercial en la región del Mediterráneo, así como afirmar su expansión territorial le valió a Grecia ser conquistada por otro pueblo. Al final, aun cuando fue conquistada militarmente por Roma, fue Grecia quien conquistó culturalmente a Roma,  naciendo así  la civilización greco romana.

Roma fue también un pueblo eminentemente guerrero. Llegó a conquistar y dominar toda el área del Mediterráneo. A lo largo de sus conquistas, originó  alianzas, uniones o ligas entre los pueblos, desarrolló una política militar expansiva y una política  limítrofe proteccionista contra la invasión de sus dominios. Roma al ejercer una gran influencia en el Mediterráneo captó los aspectos culturales de los pueblos conquistados, especialmente del griego.

Otra cultura de gran reconocimiento en la historia universal es la del pueblo chino. Los chinos lograron expandirse gracias a las guerras y alianzas. Se preocuparon por controlar su extenso imperio, tratando de evitar su disgregación, luchando constantemente contra los invasores del norte, los mongoles, que les motivaron para la construcción de la gran muralla. Trató de mantener su aislamiento del exterior, lo que finalmente no pudo conseguir, por las presiones constantes del mundo de su época.

De igual forma el pueblo hindú, que se había desarrollado con su diferencia étnica, lingüística y religiosa en las llanuras del Indo, sufrió invasiones y conquistas  por parte de los pueblos vecinos y posteriormente por los europeos, que lo llevó a desintegrarse y posteriormente a unificarse.

No podemos obviar tampoco al pueblo árabe que en un principio no se encontraba unificado y sus relaciones con el exterior se basaba fundamentalmente en el comercio marítimo y terrestre de las caravanas. Con Mahoma, no sólo se propició la unificación árabe bajo la religión del Islam, sino que se infundió la guerra santa contra el infiel, para su defensa y expansión.

En el caso de América no debemos olvidar el florecimiento de grandes culturas como las de los aztecas, los mayas y los incas que lograron controlar gran parte del territorio americano, mediante conquistas armadas. Estos pueblos americanos, más tarde, tuvieron que sufrir las conquistas de Inglaterra y Francia en el Norte y  de España y Portugal en el Sur. Estos imperios de Occidente basaron el desarrollo de sus metrópolis en las riquezas de los territorios conquistados, tal como lo hicieron también en el África, la región arábiga y el Oriente.

Las políticas del imperialismo, de expansión y de sujeción mediante las guerras  fueron constantes en la época antigua y con el correr del tiempo fueron disminuyendo los conflictos en menor medida aquellos con ánimo expansionista. Todavía con gran frecuencia se utiliza como medio para solucionar los conflictos pendientes entre países.

Los procesos emancipadores primero, los procesos de demarcación territorial entre los Estados nacionales después, así como los procesos para la solución de problemas de diversa naturaleza, desembocaron sucesivamente en conflictos armados de mayor o menor trascendencia para el mundo.

No obstante existir muchos puntos focalizados de confrontación armada entre algunos países y visualizar potenciales conflictos bélicos, ello no nos puede llevar a afirmar que vivimos hoy una cultura de conflicto.

Los horrores de la primera guerra mundial, primero, y luego la casi devastación de la humanidad misma, en la segunda guerra mundial, han hecho que no sólo esté proscrito el uso de la guerra como recurso, sino que sistemáticamente optemos, como comunidad internacional, por la solución pacífica de controversias donde los buenos oficios, la negociación, la conciliación, la mediación y el arbitraje internacionales vienen teniendo auge y vigencia.

Las Naciones Unidas, a nivel mundial, y la Organización de Estados Americanos, en nuestra región, tienen mecanismos específicos que ayudan a disipar los fantasmas de las guerras entre los Estados miembros.

Es una constante internacional la presión a los Estados a no iniciar carreras armamentistas. Otros, en conjunto y mediante tratados internacionales, se obligan a no desarrollar tecnologías vinculadas a la producción de las armas nucleares, prohibir las minas antipersonales o cualquier armamento que puede poner en peligro la paz y seguridad mundial.

En este contexto, asumir una cultura de paz significa que los Estados propicien políticas positivas y favorables a todos los ciudadanos; que apoyen el bienestar material y espiritual de los pueblos en el marco de una búsqueda común de la libertad, la justicia y la solidaridad. Significa generar una cultura integral de la tolerancia.

Luego de muchos siglos donde la humanidad ha convivido no sólo con la realidad de la guerra sino también con sus consecuencias desastrosas para los pueblos en conflicto, podemos decir que la humanidad viene ganando la guerra de la paz. Los países que vienen inscribiéndose en esta corriente tienen mejores posibilidades de desarrollo interno, ya que a nivel internacional aumenta significativamente su posición en el análisis riesgo país para sus potenciales inversionistas. Por otra parte, contribuyen a hacer más viables los procesos de integración en los que se hallan empeñados.

Haciendo una especie de evaluación del capítulo, considerando el nuevo contexto internacional y analizando la perspectiva de los Parlamentos del futuro, podríamos formularnos la siguiente pregunta: ¿Cuál debe ser el rol de los Parlamentos ante este nuevo escenario internacional? El cuestionamiento nos parece interesante toda vez que nos obliga a repensar el rol o los roles del Parlamento en materia de gestión externa.

La constante competencia entre los Estados ha dejado de lado las guerras como parte de su proceso de acción externa; pero la lucha, en forma más sutil, se traslada al campo económico, donde el sector privado juega definitivamente un papel determinante a la luz de la competitividad y la globalización.

En vista de que son los temas económicos los que finalmente permiten medir hoy la competitividad internacional de los Estados, es vital contar con un sector privado fortalecido así como, a su vez, con un sector público eficaz. Por ello, no sólo los Parlamentos sino todo el sector público deberán redefinir sus roles en función de nuestras necesidades y nuestra articulación y gestión en el ámbito internacional.

Los Estados que no logren tener en cuenta estas consideraciones corren el riesgo de continuar a la zaga, con una clásica política de reacción en lugar de una política proactiva.
 

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El mundo de hoy tiene como signos positivos la vigencia de la democracia y el Estado de derecho; los beneficios de la globalización; el desarrollo de los procesos de integración; el auge de la protección de los derechos de la persona; y la promoción de la cultura de paz.

Asistimos, en otras palabras, a una revalorización de principios y valores básicos para la organización mundial y la nueva convivencia internacional.

Las sociedades cada vez más concientes de sus derechos a la vida y al desarrollo, demandan que sus autoridades políticas coordinen con todas las fuerzas productivas para que se les brinde mejores oportunidades en la salud, educación y trabajo, así como una mejor inserción en el orden internacional.

De allí la necesidad que el Parlamento identifique con toda claridad y en su real dimensión cuáles son los temas que componen la agenda internacional y promueva su examen y desarrollo.

En ese contexto, no obstante reposar el mayor reto para lograr el desarrollo en el sector privado, los Parlamentos deben definir y tener en cuenta las estrategias de desarrollo viables para el futuro de sus países.

Todas estas consideraciones deben ser tenidas en cuenta por los Parlamentos y las comisiones parlamentarias del futuro, especialmente por la Comisión de Relaciones Exteriores, habida cuenta que las nuevas realidades del contexto internacional son sustancialmente diferentes comparadas con aquellas que influenciaron —en el pasado— la definición de los roles del Poder Legislativo en la gestión externa del Estado.