CAPÍTULO V

CONGRESO Y FORTALECIMIENTO DEL ESTADO PARA LA GESTIÓN EXTERNA

Una de las tareas pendientes en las agendas nacionales de los países latinoamericanos, es el fortalecimiento de los Estados nacionales, no en el sentido de propiciar un mayor crecimiento de las organizaciones públicas sino mas bien plantear el adecuado redimensionamiento de los sectores públicos y privados como partes integrantes del Estado.

Es necesario tener esta visión integral del Estado para actuar adecuadamente en el contexto de la sociedad global en la que las soberanías estatales, las fronteras nacionales y las normatividades públicas tienden a relativizarse por la acción de los Estados mejor articulados y de los intereses transnacionales.

Sólo así podrá entenderse que la gestión externa del Estado en el futuro para ser eficaz supone analizar y comparar los niveles de competitividad del sector público y del sector privado frente al de otros países.
 

a)  Congreso, gestión externa y sociedad civil

Si bien la guerra ha sido uno de los medios más utilizados en la acción externa de los Estados en la historia de la humanidad, ello no quiere decir que haya sido el único y el más predominante. En realidad, el comercio internacional, las finanzas internacionales, las inversiones internacionales, han coexistido con las guerras. La diferencia fundamental con nuestros tiempos es que la distensión haya contribuido a disminuir el recurso de la guerra y, por otro lado, se haya producido el aumento significativo del sector privado en la escena internacional.

Esto nos lleva a señalar que los escenarios internacionales son otros, a pesar que los teatros de operaciones son los mismos. Asistimos hoy a un escenario distinto donde también los medios de comunicación han contribuido para este cambio radical. El comercio internacional, las finanzas y las inversiones internacionales, tienen una preponderancia indiscutible y como herramientas de gestión externa son favorecidas ampliamente por el adelanto de la tecnología en general.

El Estado —entendido como sector público— deja de ser así el actor con mayor protagonismo en el escenario internacional, pasando la atención a un nuevo centro: las sociedades civiles.

Alvin Toffler nos habla abiertamente de nuevos centros de poder, consistentes fundamentalmente en conglomerados de poder económico de carácter transnacional sucedáneos del Estado–nación.  En sus obras, La tercera ola y El cambio del poder, nos hace referencia a un porvenir tecnocrático en el que nuevas elites del poder, afincadas en la industria de alta tecnología, desplazan a las élites anteriores, basadas en la industria, a su vez vinculadas a los grupos políticos dominantes en el Estado–nación.

Si bien no podemos hablar de la desaparición de los Estados en los escenarios internacionales, asistimos en realidad a un cambio sustancial al emerger otros sujetos llamados a tener un rol internacional preponderante en éstos.

Los Estados no están llamados a desaparecer, pero deberán readecuar sus roles ante los desafios que impone la competencia internacional.

Incidimos por ello en la necesidad de cambiar los paradigmas tradicionales en las relaciones internacionales y de las visiones basadas en enfoques sectoriales y criterios tecnicistas, jurídicos y de otras índoles, donde el sector público aparece todavía como el único sujeto para la acción internacional del Estado.

Uno de esos paradigmas es la idea de que los asuntos externos de un Estado descansan siempre en el aparato público, mas comúnmente entendido como sector público. A partir de ello surgen malentendidos como aquél que propone que los asuntos externos de los Estados descansan exclusivamente en el rol de los órganos oficiales del Estado. En esta misma dirección encontramos la afirmación de que la política exterior o las relaciones internacionales son de competencia exclusiva del Poder Ejecutivo.

Esta concepción se alimenta a veces por el hecho de pensar que la gestión internacional de un Estado supone llevar en buenos términos las relaciones internacionales bilaterales o multilaterales, no contemplando la acción complementaria de otros sujetos o agentes nacionales que pueden obtener mejores resultados económicos orientados al bienestar general.

Lo cierto es que en la sociedad global de hoy se distinguen los particulares, como integrantes del sector privado, llamado a tener mayor preeminencia. Los sectores públicos en conjunto deben ser facilitadores para la real competencia de la sociedad civil también en el campo internacional.

Para la política internacional clásica el sector estatal es el principal y casi el único actor de las relaciones internacionales, minimizando el rol del sector privado, hecho que llegó a tener mayor vigencia con las políticas de los Estados empresarios de los años 70, en muchos países de América Latina.

Hoy, en la medida que los sectores públicos están dejando de ser empresarios para convertirse en reguladores y supervisores de las interacciones en la sociedad civil, están reorientando sus funciones para facilitar las interrelaciones en el mercado interno y fundamentalmente en el mercado global.

Debemos tener muy en cuenta, entonces, que la agenda internacional no es materia únicamente del sector público, en especial de los Ministerios de Relaciones Exteriores. Es en realidad materia de gestión externa de todos y cada uno de los organismos que forman el sector público nacional. Todos los ministerios tienen acciones con gran repercusión en el exterior. No debemos olvidar tampoco que la gestión externa es materia también de los otros poderes del Estado, entre ellos el Parlamento.

Ahora bien, el rol específico que tiene dentro de la esfera internacional la sociedad civil, se manifiesta a través de los individuos y, fundamentalmente, a través de las organizaciones de acción transnacional que pueden ser empresas u organizaciones no lucrativas.

Los países que deseen tener una óptima competitividad internacional deberán promover el fortalecimiento de sus sociedades civiles. El futuro de la aldea global supondrá interrelaciones entre sociedades civiles nacionales activas frente a otras más bien reactivas, donde las primeras tendrán mejores posibilidades de desarrollarse.

En este contexto, el análisis de la sociedad civil y de sus posibilidades de desarrollo en la aldea global pasa en primer lugar por ponderar la importancia y dimensión de las acciones internacionales económicas frente a otras no necesariamente lucrativas y, en segundo lugar, por considerar el rol de los individuos, las empresas y las organizaciones no gubernamentales transnacionales, como sujetos de la nueva aldea global, temas que veremos como parte de este capítulo.
 

i.  La preeminencia de los asuntos económicos

Entre las diversas clasificaciones de actos de la sociedad civil encontramos los actos eminentemente económicos manifestados por los individuos o las organizaciones en un mercado de transacciones casi ilimitado. En contraposición a este tipo de actos, encontramos también a los actos civiles que corresponden en esencia al ejercicio de determinados derechos no necesariamente transables en el mercado.

De acuerdo a esta clasificación, es conveniente evaluar sus tendencias para determinar si son los actos económicos o los actos civiles los que tendrán mayor desarrollo en el mundo global.

Nos parece a nosotros que la preeminencia de los actos económicos no sólo es indiscutible en el futuro cercano sino que muchos actos de naturaleza civil, por su repetición, codificación y sobre todo de libre transacción, pueden pasar finalmente a la categoría de actos económicos.

Puede percibirse con relativa facilidad que los asuntos políticos tradicionales  ceden paso a los asuntos privados. De igual forma, dentro de los actos del sector privado, los actos económicos van teniendo mayor preponderancia en relación a los actos civiles, como una tendencia de indudable acentuación con el paso de los años.

En efecto, si revisamos hacia atrás la agenda internacional de la historia mundial encontramos temas muy directamente vinculados al sector público y al ejercicio del poder público. Así, los procesos de expansión de los territorios de los Estados y las disputas por espacios geográficos vitales, eran parte natural y determinante de la agenda exterior de los países. Más adelante, los asuntos vinculados a los procesos emancipadores, a los reconocimientos de los diferentes Estados y los gobiernos en el mundo, sustituyeron dicha agenda, pero siempre en el terreno público. Precisamente estas guerras de conquista de territorios en el siglo XX, en una época donde ya se avanzaba a la proscripción de la guerra como mecanismo de anexión de territorios, se puso en peligro la existencia total de la humanidad en por lo menos dos oportunidades: la primera guerra mundial en la segunda década del siglo XX y la segunda guerra mundial en la cuarta década.

Afortunadamente, desde la segunda mitad del siglo XX el panorama de las acciones propias del Estado, en tanto sector público, parece haber ido perdiendo terreno para ceder paso al interés de los Estados por ampliar sus mercados sin necesidad de conquistar más territorios.

En otras palabras, el interés por los territorios cede paso al interés por los mercados.

La riqueza de las naciones deja de ser concebida por el tamaño de sus espacios para considerar las oportunidades de los negocios como el nuevo centro de interés.

Los Estados parecen haber comprendido al fin la necesidad de cooperar, no precisamente en el terreno de las guerras sino en el campo económico, en todos los niveles, dando paso por ejemplo a sendos procesos de integración a fin de tener mayor oportunidad de participación en el mercado internacional.

Podemos decir, pues, de otra forma, que los tratados de alianza defensiva y ofensiva muy comunes en los tiempos en los que la guerra era el medio común de acción internacional, se traducen hoy día en tratados vinculados a procesos de integración entre países para formar bloques económicos, no sólo para tener mayor poder de negociación sino para agrandar en conjunto los mercados nacionales.

Por ello, a diferencia de otras épocas donde grandes contingentes de civiles eran llamados para combatir en los frentes de batalla, hoy éstos mismos son llamados a participar en la lucha en el mercado y por los mercados internacionales.

Nos encontramos obviamente ante una situación mucho más sutil, donde siempre está presente el conflicto y las posibilidades de salir ganando o perdiendo. Lo importante es que los países tengan conciencia de que ello es así en la economía  y que convoquen a los grandes sectores civiles a participar de la mejor manera en ese mercado globalizado. La competitividad final será lograda por la formación individual de los participantes, así como por las facilidades que se les otorguen para llegar con mejores oportunidades al terreno de las transacciones, sea como ofertantes o como consumidores.

Los sistemas normativos que aseguren un mayor acceso y provecho del mercado ofrecen, sin duda, la mejor alternativa para la inserción de los individuos en el mundo global. Éstos deben estar acompañados, sin embargo, por el desarrollo de la infraestructura necesaria y mejoría de las diversas condiciones del mercado.

Así como el caso del Perú, las modernas Constituciones vienen reconociendo no sólo las más amplias libertades y derechos para el desarrollo de la persona, sino adoptando normas del más alto nivel para establecer una real economía de mercado que posibilite el nacimiento y crecimiento de las empresas así como su proyección internacional.
Carlos Torres y Torres Lara (28) , comentando sobre los aspectos económicos de la Constitución del Perú de 1993, nos dice que el régimen económico que ella propugna es en realidad resultado de varios hechos que sirvieron de fundamento, siendo uno de ellos la globalización que obliga a la internacionalización de la economía por los Estados mediante aprobación de normas que se orienten a ese campo.

Según él, podemos entonces señalar que tenemos un esquema que permite una mayor competitividad y productividad del sector privado, por una regulación diferente y favorable al fenómeno empresarial moderno.

Uno de los temas es el hecho de haber adoptado la regla del libre comercio internacional en lugar de medidas proteccionistas o discriminatorias. Otro, el reconocimiento de la igualdad nacional y extranjera en cuanto a la propiedad. Con un mundo altamente cambiante resulta difícil el tratamiento diferenciado.

De igual forma, en el tema del trabajo, nos manifiesta que en una economía internacionalizada la competencia mundial ya no funciona entre empresas supuestamente nacionales pues éstas tienden hacia la transnacionalidad. Según Torres y Torres Lara, el problema no consiste ya en favorecer a empresas peruanas, sino en dar bienestar a los ciudadanos ofertando trabajo con valor agregado mediante capacitación, disciplina, iniciativa y responsabilidad.

Sucede lo mismo en el tema de la contratación, pues una de las reformas más importantes ha sido la prohibición expresa de que el Estado pueda modificar los términos de los contratos suscritos, mediante leyes u otras disposiciones.
 

ii.  Los individuos, las empresas y las organizaciones transnacionales no lucrativas

Además del sector público, sujeto clásico y unitario en la esfera internacional bajo el nombre de Estado, asistimos hoy a un reconocimiento sin discusión del individuo, de las empresas y de las organizaciones no lucrativas como nuevos sujetos de la escena internacional.

En este sentido, y en la medida que en realidad estos sujetos forman también parte de los Estados nacionales, tiene más importancia hoy en día la gran diferencia entre el sector público y el sector privado, ambos como parte de un mismo ente que es el Estado.

La revalorización de los roles de la sociedad civil en la esfera internacional y la conciencia que ésta tome de su papel en el campo externo puede ser la base inicial para el desarrollo de las economías nacionales en el contexto de la sociedad global.
 

a. Los individuos en la aldea global

Así como millares de peruanos se desplazan permanentemente por el mundo interactuando con otros particulares, otros conglomerados también generan nuevas demandas a su país de origen y a los Estados donde se encuentran por sus vinculaciones tributarias o administrativas. De este modo se producen flujos importantes de recursos humanos entre los diferentes países en un proceso de movilización transnacional cuya magnitud no había sido conocida en otros tiempos.

El fenómeno de las migraciones internacionales fomentadas por los Estados o producidas por las propias crisis económicas, siempre se presentó pero no con la magnitud de nuestros tiempos.

Esta movilización efectiva de los recursos humanos conlleva las posibilidades tecnológicas de los individuos para interactuar desde sus países con otros individuos ubicados en otras partes del planeta, en los mercados de las transacciones a distancia, grandemente favorecidos por el desarrollo de las comunicaciones, especialmente de la telemática.

En realidad, por el fenómeno de la globalización de la economía, cualquier acción o inacción de los individuos, aun cuando parezca tener el único propósito de accionar local o internamente, tendrá siempre una repercusión internacional.

La posición global de los individuos se verá así determinada en forma consciente o inconsciente, en forma activa o reactiva, en forma determinante o apenas imperceptible. En todo caso contribuirá a fortalecer modelos de conducta o patrones de consumo que en el  contexto internacional pueden ser favorables a algunos países en detrimento de otros.

La importancia de mejorar las condiciones competitivas de los individuos como garantía de la competitividad de los países, deberá ser materia de evaluación por el sector público a fin de orientar o reorientar las acciones de los individuos como parte de la sociedad civil, sin dejar de considerar los derechos humanos ya reconocidos.

El derecho al desarrollo individual de la capacidad de las personas, así como el reconocimiento de su capacidad de generación de bienes o servicios —conocimientos, teorías, inventos, liderazgos etc.— que pueden ser intercambiados favorablemente en la comunidad global, pueden cambiar formas y patrones de conducta masivos que, a su vez, puede modificar tendencias económicas y comerciales.

No cabe duda que el desarrollo de los países se produce en la medida que sus connacionales, en el país o en el extranjero, actúan adecuadamente en forma individual u organizada.

El papel de los sectores públicos en la regulación básica de las interacciones, aún en el caso de la eclosión de los individuos en la escena internacional, no está llamado a desaparecer. Por el contrario, muchos derechos de las personas vinculados con los Estados no sólo se mantendrán sino que deberán ser revisados a la luz de la vertiginosidad de los cambios actuales. No serán ajenos en el futuro conceptos probables como la multinacionalidad o las nuevas formas de adquirir o de perder  nacionalidades.

Desde antes, importantes estudios sobre el individuo han creado para sus análisis teóricos al hombre filosófico, al hombre racional, al hombre jurídico y al hombre económico. Nuevas corrientes humanistas, existencialistas e individualistas tendrán que darse cita en el campo de las ideas para comprender a este nuevo hombre transnacionalizado no sólo por sus movilizaciones físicas sino también por los efectos  de sus actos en la aldea global.
 

b. Las empresas transnacionales

La mayoría de los estudios internacionales vinculados al sector público tradicional no parecen dispuestos a aceptar el papel de las empresas transnacionales, no obstante el poder que éstas tienen y los efectos que producen en las economías nacionales.

En el mundo de hoy existen cientos de empresas, muchas de ellas con capacidad transnacional no sólo en el ámbito privado sino también en el ámbito público que, comparadas con determinados indicadores de medición de los Estados, pueden resultar más grandes o determinantes que muchos Estados.

Por ejemplo, la economía de la empresa Ford es más grande que la de Arabia Saudita y Noruega. De igual forma, las ventas anuales de la multinacional Philip Morris exceden el producto bruto interno de Nueva Zelanda (29) .

Pero no solamente es eso. Para algunos puede parecer desconcertante pero lo cierto es que, de las cien economías más importantes del mundo, sólo 49 son países. Es decir,  la mayoría son compañías transnacionales. Por otro lado, si dejamos de lado los 9 países más grandes, el conjunto de los 182 países restantes no sobrepasa la cifra de ventas de las 200 compañías más grandes  (30) .

Visto desde otra perspectiva, el producto combinado de las primeras 300 empresas transnacionales fácilmente supera la cuarta parte del producto bruto de los Estados a nivel mundial. (31)

Según el Centro de Estudios de Empresas Transnacionales de Naciones Unidas, aproximadamente 600 empresas controla ya el 20% del valor agregado industrial y agrícola del mundo. De esas 600, 74 son las que controlan el 50%  de las ventas  que produce este conjunto de empresas transnacionales. Estas empresas transnacionales inciden en un proceso de intercambio comercial e intercambio de capitales, que concentra el 86 % de este intercambio financiero y del intercambio industrial y comercial, en apenas 18 países o territorios en el mundo entero (32) .

Debemos reconocer entonces que, si bien las corporaciones multinacionales comenzaron a realizar sus operaciones por separado y adaptaron sus operaciones a las condiciones locales de cada país, hoy en día, desde el inicio de los años noventa, las grandes empresas tienen visiones tecnológicas, estratégicas y capacidad de decisión, que rebasan todos los viejos límites de tiempo, espacio, fronteras nacionales, lenguaje, costumbre e ideología, determinando mediante diferentes acciones condiciones favorables a sus intereses.

Estas redes mundiales de actividad económica ya han alcanzado un grado de integración global nunca antes logrado por ningún imperio o Estado–nación. Hoy en día es un hecho innegable que las empresas transnacionales han adquirido una capacidad de negociación enorme ya que las facilidades que tienen, por efecto de la globalización, las hace más poderosas para exigir a los sectores públicos la dación de normas y la aplicación de políticas internas y externas que les son convenientes.

Podría decirse, entonces, que las compañías multinacionales controlan las cuatro áreas de la economía mundial globalizada, entre las que se encuentran el consumo cultural, las compras mundiales, el trabajo mundial y, por último, las finanzas mundiales.

Esta constatación y las posiciones de muchos analistas nos obligan entonces a hacernos la pregunta de si el ejemplo de las transnacionales es digno de imitar para nuestra sociedad civil nacional o si, por el contrario, se trata de una  situación de la globalización, éticamente rechazable.

Explicar la naturaleza, funcionamiento e influencia de las empresas transnacionales implica tomar en cuenta no solamente el aspecto de la administración y el de la economía sino, principalmente, su creciente rol dentro de la política interna y externa de los Estados y del sistema internacional, en general.

En la base de las empresas transnacionales se encuentran diversos factores y mecanismos  que explican la naturaleza de las organizaciones y culturas empresariales de éxito, que deberían ser imitados por la sociedad civil nacional, en tanto es un nuevo actor de la sociedad globalizada.

La gestión externa de las empresas nacionales en sus interacciones con las del exterior, no sólo deben comportar una reacción a las acciones de las empresas internacionales, sino deben llegar a tener una acción netamente proactiva.

No creemos pues en el rechazo automático —como paradigma— del papel de las transnacionales. Las empresas locales deben asumir esta realidad y tenerlo por el contrario como modelo de competitividad internacional. Las empresas locales postcontemporáneas deben realizar los esfuerzos para controlar también otros mercados. Será sin duda uno de los indicadores de que la economía del país mejora.

Ahora bien, lo que debemos tener en cuenta es la naturaleza del fenómeno empresarial en el Perú actual. Nos encontramos sin duda ante un sector empresarial emergente, con necesidades de orientación macroeconómica para lograr un crecimiento sostenido; un sector empresarial conformado fundamentalmente por microempresas; con una cultura de subsistencia y de mercantilismo, en lugar de tener una cultura empresarial de crecimiento y de ganancia más allá de nuestras fronteras.

Según Hernando de Soto —autor del El Otro Sendero— sólo de 1990 a 1994 se crearon 450,000 negocios nuevos, grandes y pequeños (33) . Si bien podemos hablar de un fenómeno que está surgiendo porque peruanos de todos los niveles están haciendo empresa en el Perú y la están haciendo todos los días, no podemos decir que la cultura empresarial de éxito se encuentra ya asentada en el Perú.

Dado que el sector de la mediana y gran empresa es realmente ínfimo y la pequeña y microempresa tiene un reducido campo de acción, el reto del futuro será desarrollar y buscar ganancias también fuera de nuestras fronteras.

Es para todos conocido que las microempresas, según datos del Ministerio de Industrias, alcanzan prácticamente el 97.65% de establecimientos; el 74% del empleo, el  42% del PBI (34) .

El fenómeno de hacer empresa y de hacer negocios en el Perú debe incrementarse mucho más, de forma tal que podamos hablar de que en el país existe una cultura empresarial. Esto es hoy posible luego del amplio proceso de reformas económicas estructurales que posibilita el pleno desarrollo de las libertades de acción, la libre iniciativa privada, la propiedad y la acumulación de capital.

A este fenómeno empresarial debe agregarse la necesidad de fomentar la capacidad inventiva y de uso de signos distintivos nacionales, de forma tal que el flujo económico por regalías sea positivo para el Perú. La capacidad inventiva de nuestros empresarios dista todavía mucho de la capacidad inventiva exhibida en países desarrollados. Ello puede corroborarse confrontando el número de patentes otorgados en las reparticiones nacionales.

El apoyo y la promoción de la empresa es un hecho garantizado en la Constitución de 1993. Debe entenderse éste como un mecanismo para que las empresas puedan desarrollarse y competir en el mercado globalizado.
 

c. Las organizaciones no gubernamentales

Pero no solamente las empresas transnacionales participan hoy activamente en la sociedad globalizada. Tenemos también organizaciones no gubernamentales transnacionales (35) .

Las organizaciones no gubernamentales en tanto organismos de la sociedad civil se convierten en transnacionales cuando, proactivamente y no reactivamente, desbordan las fronteras de un país (36) .

Estas organizaciones, por medio de sus acciones coordinadas a través de sus redes mundiales, no sólo tienen vida propia en una sociedad global sino que influyen  en gran  medida en las decisiones de política interna y externa de los Estados, pues por su capacidad de acción y presión, movilizan a la opinión pública nacional e internacional.

A través de la sensibilización en el tratamiento de diversos temas, estas organizaciones ejercen influencia, en muchos casos determinante, para la toma de decisiones en materia de política interna y externa, por parte de Congresos, Gobiernos, Foros  Internacionales y medios de comunicación.

En la misma línea que precisábamos líneas atrás para las empresas nacionales, tener una acción netamente proactiva en contraposición a la naturaleza reactiva que generalmente exhiben estas organizaciones será un indicador de que la sociedad civil nacional viene fortaleciéndose y teniendo presencia internacional. Consideramos, pues, importante apostar por el fortalecimiento de la sociedad civil nacional.

Por otra parte, siguiendo a De Trazegnies, debemos destacar que siempre ha habido la preocupación de crear un sector público fuerte, en un modelo de arriba hacia abajo, en vez de construir una sociedad civil de las mismas características.

Construir un sector privado fuerte, es decir una sociedad civil fortalecida, implica asumir un modelo de desarrollo de abajo hacia arriba. La sociedad civil debe fundamentalmente darse como un tejido privado de relaciones que nacen y se desarrollan a nivel interindividual, con posibilidad de crecer continua e independientemente.(37)

La sociedad civil implica, es cierto, contar también con un sector público fortalecido. Pero debe quedar claro que el sector público no  debe asumir papeles que le corresponden a la sociedad civil. La necesidad de fortalecer la sociedad civil y el sector público se justifica mutuamente porque en realidad ambos forman los dos polos de una misma realidad, que es el Estado.

En la medida que la iniciativa individual es el motor de la sociedad civil y a su vez la sociedad civil el motor del desarrollo local, debe considerarse este mismo postulado para la acción internacional.

A nivel internacional se da también la competencia entre sociedades civiles en el contexto de una sociedad globalizada.

Los países compiten globalmente. Ya no son sólo los Estados los protagonistas principales en la sociedad global, también lo son las sociedades civiles representadas en la acción de los individuos, de las empresas y también de las organizaciones no lucrativas.

Esto lleva a replantear y redefinir la gestión exterior de un Estado tomando como base la capacidad de su sociedad civil para movilizarse y competir dentro del ámbito internacional. Como lo dijimos anteriormente, el sector público está llamado a ser un mero facilitador en la escena global de las interacciones para dejar expedito el accionar de las sociedades civiles nacionales, ya que son estas últimas las llamadas a competir.

Esto quiere decir que las sociedades civiles fuertes, sea por los individuos, las empresas o las organizaciones no lucrativas, deben contribuir finalmente con los grandes logros de la gestión exterior de un Estado.

Alejados ya totalmente de los modelos del Estado planificado, la sociedad civil fortalecida debe tomar la iniciativa de impulsar la acción internacional de los países.

Este fortalecimiento se verá reflejado en situaciones como el mayor conocimiento y la capacidad tecnológica y creativa de los individuos; en los mayores liderazgos que éstos ejerzan en la escena internacional y en las capacidades de convocatoria global. En el caso de las empresas, su capacidad competitiva y de acción transnacional, así como su cultura empresarial de éxito permanente, serán sus indicadores referenciales. De igual forma, en el caso de las organizaciones no lucrativas, el hecho de ejercer verdaderos liderazgos internacionales y, sobre todo, su capacidad de trabajar en función del desarrollo del país, es lo que marcará su protagonismo y poder de influencia.

Debemos concluir entonces, en primer lugar, que son los actos económicos los que, tienen mayor relevancia en el proceso de transacciones del mercado global. En segundo lugar, que la sociedad civil surge en la escena internacional como la potencial actora del futuro, conformada por los individuos, las empresas y las organizaciones no lucrativas.

Las sociedades civiles tienen el reto de liderar el futuro en las naciones llamadas a ser competitivas.

Pero, si bien son las sociedades civiles de todos los Estados las llamadas a desenvolverse en el mercado globalizado en detrimento aparente del sector público, debemos precisar que de ninguna manera este sector debe perder importancia en el escenario internacional, porque la competitividad de la sociedad civil implica también la optimización de aquel en cuanto debe ofrecer al sector privado óptimas condiciones y garantias para su acción y obtención de buenos resultados.
 

b) Congreso, gestión externa y optimización del sector público

Así como el Congreso debe generar las mejores condiciones para el desarrollo del sector privado, tiene también la importante tarea de promover la eficiencia del sector público mediante su modernización y fortalecimiento como condición indispensable para incrementar  la competitividad internacional del Estado.

Gran parte de este proceso de modernización y fortalecimiento es, sin duda, competencia de los Parlamentos, quienes están llamados a actuar en la etapa del planeamiento, a veces de la ejecución, y también en el control de los avances sobre la materia. Sus funciones legislativas y de control político constituyen medios importantes para lograr este objetivo.
 

i.  La necesidad de  modernización y fortalecimiento de los sectores públicos

El hecho de que las tendencias mundiales privilegien en el campo internacional el tema económico y que la sociedad civil sea la actora principal en la escena de la sociedad globalizada a través del accionar de los individuos, de las empresas y de las organizaciones no lucrativas, no presupone, como algunos podrían considerar, la eliminación o debilitamiento del sector público en la gestión externa.

En realidad, el logro de los adecuados niveles de competitividad y productividad de los individuos, de las empresas y también de las organizaciones no lucrativas nacionales presupone tener necesariamente un sector público moderno y fortalecido.

El fenómeno de la globalización, que ha creado un espacio más amplio para las interrelaciones de carácter privado, viene generando mayores demandas a los sectores públicos nacionales. Por ello, la modernización y el fortalecimiento de éstos se hacen necesarios, no sólo para adecuarse convenientemente a los nuevos retos de la sociedad globalizada, sino como una de las estrategias para lograr posicionamientos y competitividades adecuadas a la nueva sociedad global. No es de extrañar, por ello, que la reforma del Estado sea hoy en día  uno de los temas centrales de la agenda pública en casi todos los países (38) .

Si vemos la historia organizacional pública de América Latina de los últimos tiempos podemos señalar que dos grandes olas de cambios estructurales  se han dado en los sectores públicos en los últimos cuarenta años. Cambios hacia un  modelo con un gran sector público burocrático, propio de las décadas de los 60 y 70 (39) ,  y una tendencia a la reducción del tamaño y de las funciones del Estado, propia de los años 80 y 90 (40) . En estos años se han repetido en realidad dos tendencias ya conocidas en las historias públicas latinoamericanas en la que periódica y automáticamente se ha pasado de un Estado pequeño a uno grande y viceversa.

Sobre el particular, y pensando en las necesidades de la competitividad internacional futura, nos formulamos dos cuestionamientos esenciales que consideramos importante hacer. En primer lugar si las reformas de los sectores públicos deben ser aplicadas siempre en forma pendular, como se ha venido haciendo en las sucesivas reformas (41) . En segundo lugar, si éstas deben ser entendidas siempre y únicamente como consecuencias inmediatas de las reformas económicas (42) .

Sobre la primera cuestión es importante incidir en el hecho de que existen hoy día variables diversas de modelos organizacionales, al margen del Estado burocrático y del Estado liberal (43) . La existencia de nuevos modelos organizacionales para las instituciones públicas, generados a partir de la teoría organizacional, nos permite proponer como reto la posibilidad de construir aparatos estatales óptimos y que faciliten el gerenciamiento adecuado de la vida política, social, económica e incluso cultural de cada país, en sustitución de la aplicación periódica, irreflexiva y pendular de las reformas.

Para nosotros, sólo esta alternativa ayudará a lograr niveles de competitividad y productividad comparables a los países más desarrollados; es decir, permitirá competir más adecuadamente en la sociedad global (44) .

Hoy es una realidad que no todas las instituciones públicas tienen el mismo diagnóstico organizacional. Tampoco deben tener el mismo objetivo (45)  como para merecer la misma receta de reforma. Tener en cuenta esta diferencia nos parece fundamental en el campo de las necesidades de competitividad internacional.

Nos parece, pues, que es tiempo de entender que el sector público —ente teóricamente único— es una sumatoria de organizaciones.

Muchas de ellas pueden tener orígenes históricos diversos, conocimientos y culturas organizacionales distintas y, sobre todo, visiones y misiones no adecuadamente definidas si es que se les contrasta con los objetivos finales del Estado como la búsqueda del bienestar ciudadano.

El proceso de reforma deberá considerar entonces el tipo de institución que se necesita para cada caso y hacer trabajos directos en cada uno de ellos, en lugar de aplicar las tradicionales recetas surgidas desde arriba. El caso del análisis del sector externo ofrecerá sin duda una gran perspectiva  .(46)

Son variados los modelos organizacionales sobre los cuales pueden estructurarse las instituciones públicas para tener mayor eficiencia. Ello dependerá de sus objetivos dentro del Estado, entendido a su vez como sector público y privado; y del diseño de su modelo específico como resultado de su estrategia general y, especialmente, organizacional (47) .

Por otro lado, respecto de la segunda cuestión planteada, nos parece importante dejar establecido que a nuestro entender las reformas de las organizaciones públicas no deben verse únicamente como consecuencias de las reformas económicas; es decir, como reformas de segunda generación.

Tradicionalmente las políticas de diseño o rediseño de modelos de Estado han tomado siempre como referencia inmediata a los modelos económicos implementados. Ello conllevó, de facto, a la aplicación de un manejo bipolar entre dos tipos clásicos de organización, muy directamente vinculados, por su parte, a los modelos económicos.

Como planteamos anteriormente, la eclosión de instituciones públicas cuya existencia sigue siendo necesaria en los países, hace que hoy no podamos hablar de un modelo de Estado ideal sino de modelos organizacionales ideales para cada una de las instituciones públicas necesarias (48) .

Ninguno de estos modelos puede responder automáticamente a las consecuencias de las reformas económicas que pueden haberse implementado en cada país. Aceptar ello, implicaría proponer en estos tiempos de reformas liberales, el debilitamiento del sector público, situación que no se condice con la necesidad de competitividad internacional.

Es necesario incidir en que las diversas organizaciones públicas deben repensar su rol, en función de su modernización y fortalecimiento hacia el sector interno, pero también considerando que el escenario de la competencia global nos fija como terreno de la competencia el sector externo.

Es conveniente revisar algunos paradigmas tradicionales que pueden estar obstaculizando todavía la manera de hacer de los Estados latinoamericanos, entes verdaderamente competitivos para afrontar los retos del mundo globalizado.

La manera de ver las reformas como parte de un proceso pendular y como resultado de las medidas económicas, es probablemente una de ellas. Y quizá sea sólo la punta del iceberg entre los paradigmas organizacionales.

Una verdadera reingeniería de la gerencia pública se hace necesaria a fin de que los Estados latinoamericanos puedan tener un desarrollo real y sostenible en el futuro. Nos parece necesario y urgente, iniciar de manera sistemática un proceso de modernización, considerándolo no sólo como una readecuación de funciones del aparato estatal en función del modelo económico, sino como un proceso de reingeniería donde todo debe ser repensado y evaluado de manera integral, diferente y, sobre todo, con los niveles adecuados de consenso.

En materia de gestión externa, la identificación de los objetivos, las metas, las variables de medición de dichas metas, la definición de las estrategias y sobre todo los niveles de responsabilidad en la gestión, deben convertirse en verdaderos indicadores de que la gerencia pública en América Latina está cambiando.

La mejora de los procesos públicos, la reducción de las erogaciones exigidas a la sociedad, la mejora de la productividad del gasto público, la mejora de los servicios estatales en calidad y cantidad, permitirán automáticamente evidenciar que la gestión pública está reorientándose hacia la sociedad, promoviendo en ésta la sana pero verdadera competencia que las sociedades nacionales necesitan para ser competitivas no sólo a nivel interno sino fundamentalmente en la sociedad global.

La reingeniería de la gerencia pública queda así como el megatema de los Estados de América Latina, porque los Estados llamados a ser posmodernos y plenamente interactuantes en la sociedad global no necesitan hacer simples rediseños o reacomodos de sus estructuras o funciones, sino compatibilizar libremente sus peculiaridades internas con las tendencias mundiales.

El tomar conciencia de estos aspectos que, seguramente, son solamente algunos dentro de un análisis mayor, habrá logrado en parte romper los paradigmas que nos atan al pasado y que no permiten vislumbrar para el país una política de real desarrollo futuro, liderado por su Estado pero logrado fundamentalmente por la sociedad civil.
 

ii.  El Congreso y la optimización de la gestión externa en el sector público del Perú

En los últimos años, el Perú ha sido escenario de una serie de reformas que liberalizan en gran medida la economía siguiendo las orientaciones de la economía internacional. Se encuentra en ejecución un proceso de mejora de la gestión pública que implica, en el fondo, repensar el Estado mismo. Se inició precisamente con la delegación de facultades consignada en el artículo 8 de la Ley de Presupuesto de la República para 1997, para que el Ejecutivo iniciara el proceso de modernización del Poder Ejecutivo y de la administración pública, que en el fondo abarca los sistemas administrativos del sector público, llámese carrera administrativa, control, adquisiciones, contabilidad, presupuesto, defensa del Estado en juicio, entre otros.

En la medida que este proceso continúa en marcha, quedan aún muchas acciones por definirse e implementarse en todos los sectores a fin de lograr un sector público más competitivo. En esta medida es importante recalcar la necesidad de reorientar al sector público hacia las nuevas exigencias de la competitividad internacional.

Ello implicará el uso del planeamiento estratégico como herramienta fundamental de gestión. Supone tener la capacidad de definir la visión, misión, objetivos y  estrategias generales de las diversas organizaciones públicas vinculadas a la gestión externa; tener también la capacidad de identificar metas específicas y tácticas puntuales de cumplimiento de metas, y de definir indicadores de medición.

Supone también tener la capacidad de llevar adelante un proceso de reingeniería orientada hacia la calidad total y el mejoramiento continuo.

Finalmente, una vez implementada la mejora de los procesos, tener la capacidad del uso constante y adecuado de los sistemas de información modernos que les permita estar al tanto de los cambios puntuales y a la vez la capacidad de adecuar la gestión a esos cambios.

En la medida que la globalización internacional pone a cada uno de los países, tanto en el sector público como privado, en una suerte de competencia internacional, todas las organizaciones del sector público deben estar orientadas a dicha competitividad internacional.

En esa medida, es tarea de cada una de las organizaciones lograr su fortalecimiento institucional para servir mejor al sector privado, pero teniendo en cuenta que dicho sector privado es, a su vez, el llamado a competir en el escenario internacional del futuro.
 

a. El Congreso y la gestión externa en todas las etapas de la gestión pública

Como venimos resaltando en este libro, es importante que el Congreso tome conciencia de la necesidad de su participación en la etapa del planeamiento de la gestión externa del sector público. En otras palabras, debe tenerse muy presente que la responsabilidad de la gestión externa en esta etapa supone un proceso dinámico y de búsqueda de consenso no sólo con el Poder Ejecutivo sino también con la sociedad civil. Vale decir, son tres los actores que en materia de planeamiento de la gestión externa del sector público deben ponerse de acuerdo: el Ejecutivo, el Congreso y la sociedad civil organizada.

Todo intento de dejar de lado a cualquiera de estos actores en el proceso de la formación de la voluntad en temas tan importante como la definición de la visión, misión y grandes objetivos del sector público peruano en el campo internacional, implicará poner en riesgo la posibilidad real de llevar adelante una adecuada gestión externa del sector público, con incidencias negativas en el actuar del sector privado en el contexto internacional, con la consiguiente pérdida de oportunidades del país.

El planeamiento es quizá la etapa más importante en la que resulta imprescindible la voluntad unificada de estos dos poderes del Estado y la sociedad civil. En la medida que vivimos una democracia representativa o indirecta, Congreso y Ejecutivo tienen ante sí la tarea de interpretar en conjunto la voluntad de la sociedad civil, pues para ello fueron delegados. Y esta interpretación puede lograrse a través de un dinámico proceso de interrelaciones donde la participación ciudadana tenga real presencia.

Otra etapa en el proceso de gestión es la ejecución del planeamiento. En esta parte es importante el cumplimiento de lo efectivamente planeado por las diferentes instancias públicas comprometidas en su cumplimiento de acuerdo a sus roles asignados. El Congreso, de acuerdo a los cambios actuales en el mundo, puede desempeñar también tareas propias de ejecución. Su participación en los foros interparlamentarios, el ejercicio de la diplomacia parlamentaria ante otros países y también ante organismos internacionales cuando no ante interlocutores internacionales privados, puede ayudar mucho en esta etapa.

No puede entonces desaprovecharse las oportunidades de que los Congresistas puedan, con sus acciones internacionales, coadyuvar en la tarea de hacer del Perú un Estado más competitivo internacionalmente. En los últimos tiempos esta tendencia se ha venido dando ya de manera sistemática.

De igual forma, en la etapa de control, es innegable el rol del Parlamento. Hay que incidir, sin embargo, en que los Congresistas deben adecuar su acción en lo posible a los puntos básicos del consenso logrado en el planeamiento. Esto evitará los discursos y acciones innecesarios y contrapuestos, a pesar de las buenas intenciones de sus autores.
 

b. El Congreso en la gestión por objetivos

Directamente vinculado al tema anterior se encuentra la responsabilidad del Congreso de fomentar en el sector público un tipo de gestión por objetivos en sustitución de las tradicionales gestiones por funciones.

En la medida que el mercado de interacciones públicas y privadas es altamente cambiante, debe considerarse que toda estrategia de gestión basada en funciones tiene hoy en día el riesgo de caer rápidamente en obsolescencia por la vertiginosidad de los cambios en el escenario.

La gestión por objetivos permite orientar la gestión a los resultados en lugar de centrar la atención en el cumplimiento de las formas.

Un análisis del sistema jurídico, en función de la gestión externa, nos lleva a afirmar que muchas normas tienen la vocación de normar funciones en forma demasiado detallada. La norma constitucional necesita a veces de una ley de aplicación. La ley a su vez necesita un reglamento. El reglamento precisa de directivas. En la práctica, la acción del Estado puede perderse en el campo normativo sin lograr resultados verdaderos. El Congreso, a través de su función legislativa, debe iniciar un proceso de revisión de estas tendencias. Un primer avance en el Perú, ha sido quizá la creación de la Comisión de Simplificación Legislativa del Congreso. Esperemos que el trabajo futuro en este campo continúe.

Es destacable, sin embargo, observar ya el inicio de la tendencia a la gestión por objetivos. En esta medida, incidiendo una vez más en el tema del planeamiento, resulta imperioso un consenso absoluto respecto de los grandes pilares sobre los que debe descansar la acción externa tanto del sector público como privado. Sólo así podrá identificarse, por sectores, objetivos de gestión externa específicos, definir sus responsabilidades, analizar sus recursos asignados y ver si existe o no viabilidad de gestión positiva. No debemos olvidar que ésta es una tarea que supone un consenso básico entre los diversos órganos competentes en el sector público, pero también un consenso fundamental entre el sector público y sector privado.

c.  La adecuada determinación de competencias

Otro de los temas importantes es la adecuada determinación de competencias. En materia de gestión externa en el Perú existen diversas instituciones con competencia sobre ella. Es importante incidir en la correcta asignación de competencias o responsabilidades. Esta determinación puede asegurar una mejor gestión externa.

Sobre el particular, estas instituciones mayormente están centralizadas y coordinadas entre sí,  con posibilidad de acción independiente.

A nivel de Ministerios, todos tienen posibilidad de actuar directamente en el escenario internacional dentro de sus respectivos campos, como en la economía, la industria, la pesquería, la agricultura, la minería, la defensa, etc. El problema se presenta a veces en las delimitaciones para tratar asuntos específicos que pueden aparentar ser de la jurisdicción de otro Ministerio.

A nivel de organismos de menor rango y de relaciones de dependencia entre ellos, la situación puede presentarse en forma más complicada. Son muchos los organismos y las comisiones que no tienen adecuados niveles de coordinación entre sí, duplicando funciones.

El Congreso tiene entonces la gran tarea de participar en la optimización de la gestión externa a través de su actuación en la modernización y el fortalecimiento del sector público.

Queda como una tarea pendiente definir, mediante la revisión de las leyes y en función de la necesidad de la competitividad internacional, una adecuada asignación de competencias entre los diversos órganos existentes.

Por otra parte, mediante el control político, el Congreso debe supervisar que el proceso avance hacia el cumplimiento de los objetivos reales del Estado en función de las necesidades del sector público así como, fundamentalmente, del sector privado.

En esta tarea, la institucionalización de la gestión por objetivos y el adecuado reparto de competencias, mediante leyes, a los órganos del Ejecutivo, deben ser indicadores básicos de su gestión en la búsqueda de la competitividad del sector privado en el mundo global.
 

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Debemos concluir entonces que la optimización del Estado para la competencia internacional implica la modernización y fortalecimiento tanto del sector público como privado.

Los niveles del comercio internacional, de las finanzas internacionales, de las inversiones internacionales serán sin duda, entre otros, nuevos indicadores de la  competitividad internacional de los Estados, donde el sector privado juega un rol importante como actor internacional de primer orden y donde el sector público está llamado a brindar las mayores facilitades para lograr la óptima competitividad del sector privado.

La gestión externa del futuro es materia de acción de todos los entes que forman el sector público y el privado por el propio proceso de la globalización que se incorpora en todos los aspectos de la vida pública.

Los Parlamentos deberán redefinir normativamente sus roles futuros y los de las diversas instituciones públicas. Pero además, deberán crear las condiciones básicas para que la sociedad civil nacional pueda lograr niveles adecuados de competitividad internacional.}