CAPÍTULO IX

EL CONGRESO Y LA GESTIÓN EXTERNA DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

La década de los noventa coincide con el Gobierno en el Perú del Presidente Fujimori. Al calificar los últimos diez años del siglo XX, en materia de política exterior, podríamos decir que han sido intensos, decisivos y trascendentales para el Perú.

Podría decirse incluso que se trató de años decisivos por el arduo y no poco doloroso proceso de reinserción del Perú en la comunidad financiera internacional. Este hecho permitió al Perú volver a ser sujeto de crédito internacional concretándose la posibilidad de obtener capitales frescos provenientes de la banca internacional, de los organismos financieros internacionales, de los países acreedores y, sobre todo, de los inversionistas privados. Una muestra de esto último fueron los sucesivos procesos de inversión de grandes empresas y corporaciones en el sector privado propiamente dicho y también como parte de los procesos de privatizaciones de empresas públicas.

Otros dos hechos que favorecieron enormemente el ingreso de capitales foráneos fueron la tan ansiada pacificación del país y la modernización legislativa, que permitieron crear un clima de confianza en los inversores nacionales y extranjeros.

Pero no solamente se creó el ambiente propicio para la llegada de capitales. Se tuvo también que cambiar la imagen deteriorada que tenía el Perú en el extranjero, para lo cual todas las instituciones involucradas tuvieron un rol decisivo.

Frente a estos acontecimientos, nuestra posición internacional se fortaleció año tras año. Fruto de ello, nuestro proceso de integración en los diversos foros se llevó a cabo dinámicamente. Hubo giros interesantes, si consideramos el proceso de inserción del Perú en el Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico – APEC.

Por otro lado, cabe señalar dos hechos que han sido trascentales para la Historia Latinoamericana. El primero es la firma del acuerdo global y definitivo con el Ecuador  y,  el segundo, la firma del Acta de Ejecución del Tratado de Lima y su Protocolo Complementario de 1929, terminando de esta manera cualquier rezago de posible conflicto con los países vecinos.

A nivel Constitucional, fue la Constitución de 1979 la que se mantuvo vigente. Luego de un período de Gobierno, denominado de Emergencia y Reconstrucción Nacional, fue convocado un Congreso Constituyente, el mismo que en 1993 aprobó la Constitución que hasta hoy se mantiene vigente.
 

a)  Marco constitucional

La Constitución de 1979 fue el marco Constitucional con que el Presidente Fujimori inició su mandato en julio de 1990, la misma que fue reemplazada por la Constitución de 1993.

Esta Constitución es la vigente y atribuye al Presidente la dirección de las relaciones internacionales. El artículo 118, inciso 11, establece que le corresponde al Primer Mandatario dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, además de celebrar y ratificar los tratados.

En materia de tratados, el artículo 56 señala que el Congreso debe aprobarlos antes de la ratificación presidencial, cuando versan sobre los siguientes temas: derechos humanos; soberanía, dominio o integridad del Estado; defensa nacional; y obligaciones financieras del Estado. Señala también que deben ser aprobados por el Poder Legislativo aquellos acuerdos que crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificación o derogación de alguna ley; y los que requieren medidas legislativas para su ejecución. No obstante el artículo 57 reconoce también que el Presidente de la República puede celebrar, ratificar o adherir tratados sin aprobación previa del Congreso, cuando se trate de cuestiones distintas a las contempladas previamente, pero que debe dar cuenta de éstos al Poder Legislativo.

En el mismo artículo se establece en caso de que el Tratado afecte disposiciones constitucionales, debe ser aprobado mediante el mismo procedimiento que rige la reforma de la Constitución, antes de ser ratificado por el Presidente. También señala que la denuncia de los tratados es potestad del Primer Mandatario, con cargo de dar cuenta al Congreso, pero en el caso de los tratados sujetos a aprobación del Poder Legislativo la denuncia requiere aprobación previa de éste.

Con respecto a la representación del Estado, la Constitución vigente señala en el inciso 2 del artículo 118 que corresponde al Presidente representar al Estado, dentro y fuera de la República. En referencia a la conservación de la seguridad exterior, el inciso 4 del artículo mencionado, define como facultad presidencial velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.

La Constitución actual no regula de manera taxativa la autorización para la salida de tropas nacionales del territorio peruano, como sí lo establecía la Constitución anterior y algunas del pasado. El artículo 102, inciso 8, sin embargo, atribuye al Congreso el prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en nuestro territorio, siempre que ello no afecte la soberanía nacional. Al igual que en Constituciones previas, en el artículo 118, inciso 16, se concede al Presidente las atribuciones de declarar la guerra o firmar la paz, siempre con autorización del Congreso.

En referencia a los funcionarios diplomáticos, el artículo 118, inciso 12, señala que corresponde al Primer Mandatario nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso. El inciso 13 del mismo artículo define como facultad presidencial la recepción de agentes diplomáticos extranjeros y la autorización a los cónsules para el ejercicio de sus funciones.

Asimismo, el Congreso de la República tiene la facultad de autorizar al Presidente para salir del país, según lo dispone el artículo 102, inciso 9.
 

b)  El Congreso y los asuntos externos del Estado

Para el Congreso la década de los noventa fue una época rica en la agenda internacional, tanto por el proceso de reinserción del país a la comunidad internacional como por la solución de los asuntos pendientes con sus países vecinos: Ecuador y Chile.

Además de los diversos tratados de carácter bilateral y multilateral sometidos al Congreso por el Poder Ejecutivo, debe destacarse el hecho de que el Congreso Constituyente, en muchos casos a propuesta de su Comisión de Relaciones Exteriores, aprobó el nuevo esquema constitucional para la gestión externa. Por otro lado, definiciones específicas como el Estado, la nación, la nacionalidad, el territorio, la integración y los tratados fueron muy debatidas por la trascendencia de las materias para la gestión externa (410) .

De igual manera, a nivel Legislativo, se aprobaron diversas leyes que directa o indirectamente estaban vinculadas con el sector externo. De las más directamente relacionadas debería mencionarse algunas de ellas:

La Ley 26983 que regula la importación de vehículos para misiones diplomáticas, consulares, oficinas de los organismos internacionales y de funcionarios de los mismos.

La Ley 27065 que modifica el artículo 3 del Decreto Ley 26163, el cual fija el monto de remuneración total permanente mensual para los funcionarios del Servicio Diplomático de la República. Dicha modificación establece el monto destinado al pago del beneficio especial consular para los miembros del servicio diplomático en actividad y de la asignación  consular especial para los funcionarios en retiro con cargo a las recaudaciones consulares en el exterior.

La Ley 26991 que autoriza el aumento de la cuota del Perú al Fondo Monetario Internacional.

La Ley 26647 que establece claramente la distinción entre la elaboración de los tratados internacionales y el proceso constitucional de aprobación, a cargo de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. El procedimiento de ratificación, propiamente dicho, corresponde a este último poder. La ley antedicha también declaró que la publicación de la resolución legislativa o decreto supremo correspondiente a la aprobación de un Tratado, no presupone su entrada en vigor para nuestro país ya que ello ocurrirá una vez que se haya cumplido con el proceso regular de aprobación (411) .

La Ley 26574, Ley de Nacionalidad, que actualizó la legislación peruana concerniente a la nacionalidad, de acuerdo con los artículos 2, 52 y 53 de la Constitución vigente.

Pero aparte de estas muestras de la legislación, como señalamos al inicio los grandes temas que gravitaron en la preocupación del Congreso en la década de los noventa fueron tres: La participación del Perú en la comunidad internacional, el arreglo global y definitivo con Ecuador y los asuntos pendientes de ejecución del Tratado de 1929 con Chile.
 

i. El Congreso y la participación del Perú en la comunidad internacional

El Congreso de la República, y dentro de él sus Comisiones especializadas, entre las que destaca la Comisión de Relaciones Exteriores, tuvo una preocupación constante sobre el tema de la participación del Perú en la comunidad internacional. Para ello, ejerció fundamentalmente su atribución de control político, para invitar en diversas oportunidades a los Ministros de los diversos sectores a fin que informen sobre los avances en la gestión externa correspondiente a sus respectivos rubros.

La participación del Perú en la comunidad internacional en esta década se tradujo fundamentalmente en la reincorporación a la comunidad financiera internacional, la mejora de la imagen del Perú en el exterior y los procesos de integración regionales y comerciales, como pasaremos a ver a continuación.
 

a.  La reincorporación del Perú a la comunidad financiera internacional

El Gobierno del Presidente García había dejado al país en una situación de profundo aislamiento internacional.

Una de las razones fundamentales, si no la más importante, de este aislamiento había sido su decisión de limitar el pago de la deuda externa al diez por ciento de los ingresos por concepto de exportaciones. El régimen del Presidente García ni siquiera había podido cumplir con el monto que se había fijado a sí mismo para el pago de la deuda a partir de 1985, lo que incrementó aún más el descontento de los acreedores internacionales. Según Ronald St. John, para 1990, el Gobierno del Perú había dejado de amortizar un aproximado de 2,000 millones de dólares en deudas al Fondo Monetario Internacional y otras agencias de crédito (412) .

Una vez que el ingeniero Alberto Fujimori ganó las elecciones presidenciales de 1990, se abocó a la tarea de mejorar las relaciones con la comunidad financiera internacional. Antes de tomar posesión del mando, Fujimori realizó un viaje al Japón y los Estados Unidos en donde ofreció reiniciar el pago de la deuda externa. Más tarde, durante el 90 y 91, realizó diversos viajes a otros países iniciando lo que luego vendría a denominarse la diplomacia presidencial.

Debe destacarse que ya en su primer discurso ante el Congreso de la República, en el que Fujimori no tenía mayoría, éste señaló:

“Debemos ser protagonistas de nuestro propio destino, y al mismo tiempo hacer realidad de insertar al Perú en la comunidad financiera internacional. En este sentido, nuestro Gobierno está decidido a restablecer las relaciones internacionales del Perú en el campo financiero, banca comercial, a restablecer antiguos nexos y resolver diferencias” (413) .

En el ámbito interno, y a fin de fortalecer la posición peruana en el contexto internacional, Fujimori tuvo que poner en práctica una política económica de libre mercado, que fue muy combatida desde los sectores de oposición del Congreso por estar caracterizada por austeridad fiscal, eliminación de subsidios, liberalización de precios, reducción de aranceles y privatización de empresas públicas. Paralelamente, el régimen tomó medidas para reducir la inflación, aumentar los ingresos por concepto de tributación y atraer la inversión extranjera.

El Congreso, a pesar de no compartir totalmente la política económica del Presidente en materia de gestión externa, tuvo un rol determinante en la nueva política internacional lo que se tradujo en la aprobación del Presupuesto para el nuevo año considerando la nueva postura del Perú sobre el pago de la deuda externa.

Por ello, en su nueva presentación al Congreso el Presidente señaló:

“Yo entiendo que el Congreso de la República está plenamente de acuerdo con el proceso de reinserción del Perú en el seno de la comunidad financiera internacional. Ello se deduce de los términos en que se aprobó la Ley de Presupuesto de este año, donde, asimismo, se autorizan pagos al exterior. En consecuencia los pagos no son caprichos del Ejecutivo, sino de la necesidad del proceso de reinserción” (414) .

Debe señalarse que afortunadamente, ya en 1991, la estrategia fujimorista había rendido sus primeros frutos, cuando un grupo de apoyo internacional otorgó un crédito puente al Estado peruano, destinado a cubrir parte de la deuda externa.

El régimen del Presidente Fujimori tuvo éxito en alcanzar los objetivos económicos que se había propuesto inicialmente. Ello hizo viable la reincorporación del país a la comunidad financiera internacional.

Este proceso tuvo dos sucesos cruciales. El primero fue la celebración de un acuerdo con el Club de París, en julio de 1996, que fue informado al Congreso. Allí, el Estado peruano logró mejorar las condiciones para el pago a los acreedores miembros de dicho grupo. El otro suceso fue la suscripción de un acuerdo con acreedores privados, en marzo de 1997, también informado en el Congreso, para convertir préstamos bancarios vencidos en Bonos Brady, instrumentos financieros ofrecidos a descuento, o que pagan menores intereses (415) .
 

b.  Los diversos temas vinculados a la imagen internacional del Perú

En este rubro el Congreso, en el ejercicio de su función de control político, también se mantuvo vigilante respecto a la política del Ejecutivo.

Durante la década de 1990, la política norteamericana con respecto a los países de América Latina estuvo concentrada en cinco aspectos: el pago de la deuda externa, el desarrollo económico, la lucha contra la producción y tráfico ilícito de drogas, el progreso de la democracia, el respeto a los derechos humanos y la defensa del Estado. En términos generales casi los mismos parámetros eran los indicadores de la política de otras potencias.

Por ello, no es de extrañar que la estrategia diplomática del régimen del Presidente Fujimori se orientara desde un primer momento a tratar de mejorar las relaciones entre el Perú y los Estados Unidos y los otros países desarrollados, en torno a algunos de estos aspectos.

La disposición de colaborar en la lucha contra las drogas tuvo como una de sus expresiones más claras la suscripción de la Declaración de Cartagena, junto a los Estados Unidos, Colombia y Bolivia, en febrero de 1990. En dicho acuerdo, Estados Unidos se comprometió a proporcionar US$ 2,200 millones de asistencia a los otros países, destinados a la lucha contra los estupefacientes (416) .

Entre los méritos de la política internacional de la época debemos mencionar el esfuerzo por adecuar los acuerdos bilaterales con los Estados Unidos, a las necesidades del país. Así, a principios de 1990, el Gobierno peruano propuso una estrategia de lucha antidroga que privilegiara los aspectos económicos antes que los estrictamente militares. El Gobierno norteamericano acogió la propuesta y, como resultado, ambos países firmaron un acuerdo en mayo de 1991, por el cual Estados Unidos de América se comprometió a auxiliar al Perú mediante la Agencia para el Desarrollo Alternativo, la Iniciativa para las Américas y el auspicio frente a las organizaciones económicas internacionales. Esta perspectiva fue renovada en 1995, a través de un acuerdo para promover el desarrollo económico alternativo de las zonas cocaleras peruanas (417) .

Pero por otra parte, a pesar del esfuerzo oficial por sintonizar con la política internacional norteamericana y la de los otros países, el Estado peruano se mantuvo firme en su defensa del principio de no–intervención, sobre el que siempre el Congreso del Perú tuvo una posición homogénea.

La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso confirmó esta postura decididamente, mediante la moción de orden propuesta el 19 de octubre de 1995, condenando el proyecto norteamericano Helms–Burton, destinado a endurecer el embargo económico y comercial contra Cuba. En dicha propuesta de moción, aprobada luego por el Pleno del Congreso, se expresó preocupación y se condenó cualquier intento de aplicación del derecho interno de un país, contra la soberanía de otros Estados. También se hizo un llamado al Congreso norteamericano para desestimar el proyecto mencionado. Asimismo, se respaldó el pronunciamiento de la Quinta Cumbre Iberoamericana, en el mismo sentido. Y, finalmente, se reiteraron la fraternidad y solidaridad con el pueblo cubano (418) .

En los últimos años, el interés de los países desarrollados por las instituciones democráticas, así como también por la protección de los derechos humanos, se ha incrementado. Estos dos aspectos constituyeron puntos sensibles en la relación entre el Estado peruano y la comunidad internacional durante el régimen del Presidente Fujimori. En el primer aspecto, el analista Ronald St. John señala que la disolución del Parlamento llevada a cabo por Fujimori en abril de 1992 y otras medidas tomadas posteriormente, afectaron seriamente la credibilidad política del régimen. Entre los efectos inmediatos, se puede mencionar que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional pospusieron medidas financieras referidas al Perú. Asimismo, el Gobierno norteamericano suspendió temporalmente la ayuda económica canalizada a través de la Agencia para el Desarrollo Internacional, así como también fondos destinados a asistencia militar (419) .

Debe recordarse que luego de la disolución del Congreso, el Gobierno peruano se abocó a una reforma de las instituciones públicas. Como parte de este proceso, en noviembre de 1992, el Presidente Fujimori convocó a elecciones para el Congreso Constituyente Democrático, que se instaló en diciembre de ese mismo año.

El proceso de reforma democrática, estuvo acompañado de un esfuerzo por mejorar la imagen exterior del país, incluyendo al Gobierno. El Congreso Constituyente y, en especial, su Comisión de Relaciones Exteriores, contribuyeron decididamente a este esfuerzo.

Un aspecto de especial relieve fue la reactivación de la Diplomacia Parlamentaria.

La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso impulsó la reincorporación plena del Poder Legislativo a varios Foros Parlamentarios en el que participan diversos Parlamentos del mundo. A iniciativa de la Comisión, se nombraron representantes del Congreso Constituyente Democrático ante el Parlamento Andino, el Parlamento Amazónico, el Parlamento Latinoamericano y la Unión Interparlamentaria  (420) .

La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso Constituyente también promovió los lazos entre el Congreso Constituyente Democrático y varios Parlamentos extranjeros. Misiones parlamentarias peruanas visitaron el Parlamento Europeo contribuyendo a la anulación de un voto de censura contra nuestro país; también el Parlamento Alemán, logrando la reactivación de la cooperación de dicho país, Japón, China y los Estados Unidos. A su vez, delegaciones parlamentarias extranjeras visitaron el Congreso Constituyente, destacando entre ellas la delegación del Parlamento Alemán que estuvo en Lima en 1993.

Como parte de la lucha contra el terrorismo, el régimen del Presidente Fujimori potenció no sólo el frente interno, sino también el ámbito internacional. El Ejecutivo realizó una campaña para mostrar al mundo las crueldades de los grupos terroristas en el Perú.

Debe destacarse que ya en 1993, el Presidente denunció las actitudes complacientes de algunos organismos denominados de derechos humanos frente a las acciones terroristas. Ese mismo año, Amnistía Internacional y Americas Watch incluyeron las violaciones de derechos humanos realizadas por terroristas en sus informes, por primera vez.

Asimismo, el Secretario General de la ONU, Butros Ghali calificó a Sendero Luminoso como grupo genocida. Fujimori sostuvo: “Para mí como Presidente del Perú, con la mira puesta en la reconstrucción nacional, este tema era la esencia de la política exterior”(421) .

Por otro lado la Comisión de Relaciones Exteriores se pronunció sobre la situación en la República Federal de Yugoslavia. En este sentido en el seno del Congreso peruano el 8 abril de 1999 se presentó una moción de orden del día la cual fue respaldada por todos los grupos políticos, por el cual el Congreso manifestaba su profunda preocupación al haberse dejado de lado la búsqueda de una solución negociada, con el fin de alcanzar un arreglo pacífico a la situación que afrontaba la provincia de Kosovo. Del mismo modo condenaron el no haberse respetado la autoridad del Consejo de Seguridad y en consecuencia los artículos pertinentes de la Carta de Naciones Unidas. Finalmente expresaron su consternación por el sufrimiento a que se veían sometidas las poblaciones civiles y exhortaron a las partes al cese de las acciones  militares.

A principios de julio de 1999, la Corte Interamericana de Derechos Humanos  con sede en San José de Costa Rica, dispuso que los terroristas chilenos colaboradores del Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, juzgados y sentenciados en el Perú, tuvieran un nuevo juicio (422) . Como era de esperarse, la decisión fue rechazada tajantemente por el Ejecutivo peruano, quien argumentó motivos de seguridad nacional, entre ellos, la posibilidad de que se abriera una vía para la liberación de terroristas sentenciados.

El Presidente Fujimori presentó al Congreso una propuesta de resolución legislativa, por la cual el Perú se retiraría de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El Parlamento discutió la propuesta del Ejecutivo el 7 de julio durante casi 14 horas, al final de las cuales la aprobó por 66 votos a favor, 33 en contra y una abstención (423) .

A principios de noviembre, el Senado de los Estados Unidos, aprobó la Resolución 209. Dicha resolución, presentada por Jesse Helms, Presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano, expresaba la preocupación de los Estados Unidos por la falta de independencia de los Poderes Judicial y Electoral en el Perú, así como también por el acoso contra periodistas y las amenazas del régimen hacia al sistema democrático. En la parte resolutiva, el Senado pidió que el documento fuera comunicado a otras instancias dentro y fuera del Gobierno norteamericano, incluyendo la Organización de Estados Americanos, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. A pesar de que representantes del Poder Ejecutivo expresaron lo contrario, ciertos sectores de nuestro país manifestaron su temor de que ello perjudicara la confianza de los inversionistas extranjeros con respecto al Perú.

Con el permiso que me otorguen los lectores de este libro, me permito hablar en primera persona, a fin de referirles que el 4 de noviembre, en mi condición de Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores me vi en la necesidad de enviar una carta al Presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano, Jesse Helms. En dicha misiva, expresé a Helms que la resolución norteamericana 209, referida a la libertad de prensa, y las instituciones jurídicas y electorales en nuestro país, desvirtuaba el principio internacional de no intervención en asuntos de jurisdicción interna. Al mismo tiempo, invité a Helms a visitar el Perú, con la finalidad de conocer directamente la situación jurídica real de nuestro país (424) . Lamentablemente nunca tuve respuesta a esta carta.

Pasando a otro aspecto de la protección de los derechos humanos, el Poder Legislativo ha mostrado una especial preocupación por los derechos de la mujer y por la promoción de su desarrollo. La Comisión de Relaciones Exteriores ha cooperado activamente en este aspecto, dentro del ámbito que le compete. El 4 de diciembre de 1995, la Comisión dictaminó a favor de la suscripción de la “Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer”. El pleno del Congreso acogió dicho dictamen y la Resolución Legislativa correspondiente, que fue signada con el número 26583 y publicada en el Diario Oficial el 25 de marzo de 1996 (425) .

En setiembre de 1995, se realizó la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer en Beijing, China, con el auspicio de las Naciones Unidas. En la plataforma de acción, se incluyó un tema de gran trascendencia para el Perú, el de las mujeres desplazadas y sus dificultades (426) .
 

c.  La integración y cooperación regionales

En los últimos diez años el Estado peruano ha redefinido su posición frente a la política de integración y cooperación regionales. El Congreso ha participado en forma activa en este proceso.

Entre 1990 y 1999, el régimen del Presidente Fujimori renovó la política tradicional respecto de la integración y cooperación. A principios de su Gobierno, en 1990, el Presidente asistió a la Cita Cumbre del Pacto Andino en la ciudad de La Paz. Allí se discutió la necesidad de reactivar el proceso de integración andino, a través de medidas como la eliminación de barreras arancelarias, la libre circulación de viajeros y líneas aéreas de los respectivos países, y un tratamiento más igualitario del capital extranjero. En mayo de 1991, los presidentes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, celebraron una reunión cumbre en Caracas. Como resultado, suscribieron una declaración, por la cual se comprometieron a establecer una zona de libre comercio para principios de 1992 y la apertura de un mercado común para 1995.

Además de la función de control de la política externa que compete al Legislativo, desde los primeros años del Gobierno de Fujimori el Congreso ha contribuido a la integración continental a través de su participación en los foros parlamentarios subregionales.

El Parlamento Andino celebró su octavo período ordinario en Lima, a principios de 1991. La representación parlamentaria peruana tuvo a su cargo la presidencia de la “Comisión I De Asuntos Políticos y de Prevención y Lucha contra el Tráfico de Drogas” del mismo foro, en 1992.

Al interior del Parlamento Latinoamericano, la representación peruana encabezó la Comisión de Asuntos Económicos y Finanzas, y ejerció la vicepresidencia de la Comisión de Asuntos Jurídicos. Finalmente, en el Parlamento Amazónico, la delegación peruana obtuvo la presidencia de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y la de Cooperación e Integración Cultural, Científico–Tecnológica y Educación (427) .

Podemos señalar que la disolución del Parlamento peruano en abril de 1992 afectó el proceso de integración andino. Los otros países de la subregión mostraron reticencia a legitimar las acciones del régimen mediante nuevos acuerdos económicos. Paralelamente, el propio Gobierno peruano suspendió la extensión de preferencias arancelarias a los productos andinos, y luego se opuso al establecimiento de un arancel externo común. Finalmente, el Estado peruano se retiró temporalmente del grupo subregional (428) .

Entre las medidas tomadas para paliar los efectos del retiro del Grupo Andino, el régimen de Fujimori negoció nuevos acuerdos comerciales bilaterales con los países vecinos. El Congreso peruano respaldó activamente dicha estrategia, mediante la aprobación de varios acuerdos de integración y cooperación. Entre ellos, podemos mencionar el acuerdo suscrito entre Perú y Bolivia a principios de 1992, por el cual nuestro país otorgó a la nación vecina una zona franca y un parque industrial en el puerto sureño de Ilo. A cambio, nuestro país recibió facilidades semejantes en Puerto Suárez al este de Bolivia (429) .

Es importante mencionar que la Organización de Estados Americanos celebró su XXVII Asamblea General en la ciudad de Lima, entre el 2 y el 5 de junio de 1997. Entre los temas tratados durante la reunión, dos estaban específicamente relacionados con la política exterior peruana. El primero se refirió al informe anual emitido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En este caso, dicho informe formulaba observaciones y recomendaciones a Colombia, Cuba, Guatemala y Perú. La posición peruana era que los países tratados en el informe anual no podían ejercer su derecho de legítima defensa. Por ello, se proponía buscar un mecanismo que permitiera el ejercicio de dicho derecho. Como consecuencia de las negociaciones, se logró que la Asamblea General llamara la atención de la Comisión de Derechos Humanos, para que remitiera un borrador de su informe anual a los países a los que se planee hacer observaciones en dicha materia (430) .

Otro tema en discusión en la Asamblea de Lima se relacionó con las facultades del Secretario General de la OEA. A raíz de la Cumbre de Presidentes de las Américas, celebrada en Miami en 1994, la OEA creó una Comisión para el Seguimiento de Cumbres Interamericanas, dependiente del Consejo Permanente. El nuevo ente no cumplió con los objetivos esperados, por lo que el Perú lanzó la propuesta de encargar al Secretario General un plan de trabajo que debía ser aprobado por dicha Comisión de Seguimiento. Un grupo de países, contrario a someter las facultades del Secretario General al Consejo Permanente, que tenía una composición más equitativa, se opuso a la propuesta peruana. Sin embargo, ésta logró el apoyo mayoritario de los miembros de la organización.

En otro aspecto de la cooperación, desde 1990, el Perú buscó su incorporación al Foro Asia – Pacífico de Cooperación Económica, también conocido como APEC por su nombre en inglés Asia Pacific Economic Cooperation. Dicho organismo agrupa a numerosos países de la región Asia – Pacífico y promueve el comercio libre, la inversión, y la cooperación entre sus miembros (431) .  El Perú logró la admisión como miembro pleno en 1997, dando así un paso de gran trascendencia para el proceso de integración en la región económica más dinámica del mundo (432) .

Parte de los esfuerzos en el proceso de aceptación del Perú en APEC corresponde definitivamente al Congreso a través de las relaciones parlamentarias bilaterales y a través de su participación en foros parlamentarios de interés, en este caso en el Foro Parlamentario Asia – Pacífico, del cual es Perú partícipe desde 1993.

Los parlamentarios de los países miembros del APEC, están agrupados en el Foro Parlamentario Asia – Pacífico, conocido como APPF. Esta organización busca proporcionar a los Parlamentos participantes un espacio para la discusión de asuntos de interés común, en un contexto global; la posibilidad de profundizar sus conocimientos acerca de las preocupaciones, intereses y experiencias de los países de la región; un foro para examinar los cambios políticos, sociales y culturales resultantes del crecimiento económico y la integración. Es también un mecanismo para fomentar la cooperación regional a todos los niveles y una vía para facilitar a sus integrantes la promoción de la integración, comprensión y cooperación regionales en sus respectivos países.

Como ente de promoción de la identificación y cooperación regionales, el APPF se concentra en los siguientes aspectos: el progreso de la paz, la libertad, la democracia y la prosperidad; la cooperación abierta para la expansión del libre comercio, la inversión, el desarrollo sostenido y prácticas ecológicas adecuadas; y la cooperación no militar (433) .

El Congreso de la República del Perú, en especial su Comisión de Relaciones Exteriores, tuvo un rol sumamente destacado al interior de este foro internacional. La Asamblea General del APPF, a pedido del Parlamento peruano, escogió a nuestro Congreso como anfitrión de las reuniones del Comité Ejecutivo, de setiembre de 1998, y también de la séptima Asamblea General que se realizó en Lima en enero de 1999. La VII Asamblea General del APPF fue presidida por el suscrito por aclamación general de la Asamblea que representaba a todos los países de dicho Foro.

La reunión de la Asamblea General de la APPF en Lima resultó un evento sumamente exitoso y fue la primera reunión parlamentaria luego del ingreso del Perú al APEC.  Participaron en ella 103 parlamentarios de 23 países miembros: Australia, Canadá, Chile, China, Colombia, Ecuador, Fiji, Indonesia, Japón, Korea, Laos, México, Micronesia, Mongolia, Nueva Zelanda, Papua Nueva Guinea, Filipinas, Federación Rusa, Singapur, Thailandia, Estados Unidos, Vietnam y Perú ; y un país observador:  Brunei Darussalam.

La delegación peruana estuvo integrada por Javier Alva Orlandini, Adolfo Amorín Bueno, Luis Chang Ching, Martha Chávez Cossío, Graciela Fernández Baca, Agustín Mantilla Campos, Samuel Matsuda Nishimura, Beatriz Merino Lucero, Francisco Pardo Mesones, Arturo Salazar Larrain, Jorge Morelli Pando, Raúl Salazar Cossio y yo.

La Asamblea aprobó trece resoluciones acerca de temas de gran trascendencia para la política internacional (434) , destacando entre ellos las propuestas presentadas por la delegación peruana sobre temas como el  fenómeno del niño, una cultura de paz, así como el tema de la prohibición del sembrado de minas antipersonales.

ii. El Congreso y el arreglo global y definitivo con el Ecuador

En julio de 1991, las Fuerzas Armadas peruanas descubrieron una patrulla ecuatoriana dentro del territorio nacional a la altura del hito 51, Cusumaza–Bumbuiza. De acuerdo con la cartilla de procedimientos fronterizos elaborada conjuntamente y en forma previa por los Ejércitos del Perú y Ecuador, funcionarios militares peruanos trataron de lograr el retiro pacífico de la fuerza ecuatoriana, sin obtener resultados.

En vista de ello, las Cancillerías de ambos países iniciaron conversaciones en busca de un arreglo. Como resultado, a fines de agosto se llegó al denominado “Pacto de Caballeros” entre los gobiernos de ambas naciones. El acuerdo fue fijar una zona de seguridad común en un área de 20 kilómetros, comprendida entre los hitos 51, Cusumaza–Bumbuiza y 50, que era el Yaupi–Santiago. Hasta que se estableciera dicha zona, en un plazo de 30 días, las fuerzas militares de ambos países se distanciarían para evitar enfrentamientos (435) .

En correspondencia con la labor de supervisión que corresponde al Parlamento, a principios de setiembre, el entonces Canciller Torres y Torres Lara concurrió ante las Comisiones de Defensa y de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados, para informar acerca del Pacto de Caballeros, en compañía del Ministro de Defensa, Jorge Torres Aciego. Más tarde, el Canciller acudió a la Cámara de Senadores, reunida en sesión, con el mismo propósito. Según la información proporcionada por las autoridades peruanas, las tropas ecuatorianas habían comenzado a desocupar el territorio nacional.

Paralelamente, la Cancillería peruana convocó a los representantes de los países garantes, para informarles acerca del cumplimiento del Pacto de Caballeros con el Ecuador. Asimismo, reiteró la solicitud para que los garantes intervinieran de acuerdo con el Protocolo de Río de Janeiro. A los pocos días, los representantes de los garantes se reunieron en Brasilia y emitieron una declaración expresando su preocupación por el conflicto surgido. Igualmente, ofrecieron sus buenos oficios para facilitar una solución. El Gobierno peruano aceptó el ofrecimiento de los garantes inmediatamente, pero el Gobierno ecuatoriano no. A pesar de ello, las fuerzas ecuatorianas se retiraron a su territorio (436) .

El 30 de setiembre del mismo año, el Presidente del Ecuador , Rodrigo Borja, pronunció un discurso en la Asamblea de las Naciones Unidas. Allí hizo la acostumbrada referencia a la supuesta controversia territorial entre su país y el Perú. Además, propuso el arbitraje del Papa Juan Pablo II, como medio para lograr la solución de dicha supuesta controversia. El 1° de octubre, el Canciller ecuatoriano Diego Cordovez pronunció otro discurso, en el que negó nuevamente la validez del Protocolo, e incluso llegó a afirmar que el Perú no había retirado sus tropas del área comprendida entre los hitos 50 y 51.

El Canciller Torres y Torres Lara refutó las afirmaciones del Presidente y del Canciller ecuatorianos, ratificó la validez del Protocolo y sostuvo que eran las fuerzas del vecino país las que no habían cumplido con retirarse de la zona de seguridad, manteniendo su presencia en el denominado puesto Teniente Ortiz.

El Gobierno procedió a convocar a los representantes de los países garantes, con la finalidad de que intervinieran para lograr la demarcación definitiva de la frontera entre nuestro país y el Ecuador. También les pidió que contribuyeran a la solución del reciente incidente. Además, el Gobierno peruano afirmó que no retiraría sus fuerzas del puesto Pachacútec, en la zona de seguridad, en tanto el Ecuador no hiciera lo propio (437)  del puesto anteriormente mencionado.

A principios de noviembre de 1991, el Poder Ejecutivo peruano decidió iniciar una política de acercamiento total con el Ecuador, dentro del marco del Protocolo de Río de Janeiro. El Presidente Fujimori envió al Presidente ecuatoriano Rodrigo Borja una propuesta de Amistad, Cooperación e Integración entre los dos países. La propuesta planteaba resolver el diferendo de la demarcación fronteriza, a partir de cuatro puntos específicos:

• Terminar el proceso de demarcación, fijando la frontera entre los tramos pendientes comprendidos entre los hitos Cunhime Sur y 20 de Noviembre, y Cusumaza–Bumbuiza y Yaupi–Santiago. Ello, dentro de los lineamientos establecidos por el Protocolo de Río de Janeiro y el fallo arbitral de Braz Días de Aguiar. Para ello, se solicitaría el apoyo de los países garantes.
• Celebrar un Tratado de Comercio y Navegación, de acuerdo con el artículo 6° del Protocolo de Río de Janeiro. Allí, el Perú concedería al Ecuador la navegación libre y gratuita en los ríos amazónicos, además de un conjunto de facilidades portuarias en el río Amazonas y sus afluentes.
• Suscribir un acuerdo amplio de integración a lo largo de toda la frontera común. A partir de ello, establecer un plan de desarrollo económico y social conjunto en la zona.
• Concertar un acuerdo de limitación efectiva de armamentos. (438)

El Presidente Borja respondió reiterando ambiguamente el desconocimiento de su país con respecto al Protocolo de Río de Janeiro, e insistió en la existencia de un diferendo territorial entre Ecuador y Perú. De manera mas bien retórica, manifestó compartir el deseo de consolidar las relaciones de amistad y cooperación entre ambos países. En referencia a la propuesta de celebrar un Tratado de libre comercio y navegación en los ríos amazónicos, planteó suscribir dicho acuerdo en el marco del Tratado de Cooperación Amazónica, eludiendo el Protocolo de Río de Janeiro.

A pesar de la posición adoptada por Borja, el Presidente Fujimori se reunió con él a principios de diciembre de 1991 en Cartagena de Indias, en Colombia. Poco después, las Cancillerías de ambos países emitieron un Comunicado Conjunto anunciando la visita de Fujimori a Ecuador, entre el 9 y el 11 de enero de 1992.

Se trataba de la primera visita de Estado de un Presidente peruano al Ecuador, durante la historia republicana de los dos países. Fujimori llevó al Ecuador una “Propuesta Integral” elaborada por la Cancillería y compuesta de cuatro documentos, destinados a hacer efectivas las medidas que había planteado a fines de noviembre del año previo.

El primer documento proponía el restablecimiento de la Comisión Mixta Demarcadora de Límites, creada el 2 de junio de 1942. Dicha Comisión debía reiniciar los trabajos demarcatorios que se habían interrumpido a partir de 1950, por decisión del Ecuador. La demarcación se reiniciaría dentro de un plazo de treinta días, luego de la entrega oficial de la propuesta peruana. Las partes recurrirían a los garantes del Protocolo de Río de Janeiro, con la finalidad de nombrar un perito técnico del Estado Vaticano, que asistiera a la Comisión Mixta.

El segundo documento se refería a la suscripción del Tratado de Comercio y Navegación previsto por el Protocolo de Río de Janeiro. Dicho Tratado permitiría al Ecuador contar con acceso libre, mas no soberano, al río Amazonas y sus afluentes. Además, el Perú le concedería un conjunto de facilidades portuarias, entre las que se hallarían una Zona Franca Industrial en Iquitos y un depósito franco en algún punto del río Amazonas o sus afluentes norteños. A ello se sumarían la construcción de vías terrestres para transporte multimodal, el establecimiento de regímenes de liberalización comercial y el fomento de empresas binacionales y multinacionales.

El tercer documento proponía la creación de una Comisión Binacional de Integración Fronteriza, para contribuir conjuntamente al desarrollo económico y social de la región de frontera. Asimismo, se anticipaban proyectos de desarrollo en los ámbitos agrícola, pesquero, comercial, turístico, minero y de hidrocarburos, de transporte y comunicaciones, eléctricos, sanitarios, de vivienda, etc.
El cuarto documento planteaba fomentar la confianza mutua entre Perú y Ecuador, preservar la paz fronteriza, fortalecer la distensión y amistad recíprocas y restringir los gastos militares. A ello se sumaría un reglamento para las conversaciones entre los altos mandos de las fuerzas armadas de ambos países. (439)

Tal como estaba programado, Fujimori arribó a Quito el día 9 de enero de 1992, acompañado del Canciller Augusto Blacker Miller.

Debe anotarse aquí que, contra lo que muchos especularon, el mandatario peruano fue recibido con gran entusiasmo por la población de la ciudad. Tuvo la oportunidad no sólo de ser recibido en el Congreso ecuatoriano sino de exponer sus planteamientos ante el Poder Legislativo del vecino país.

Debe señalarse, sin embargo, que a pesar del buen recibimiento, el Gobierno ecuatoriano no respondió oficialmente a la propuesta presentada por el Ejecutivo peruano. No obstante, gran parte de los puntos planteados por Fujimori en 1991 y 1992, fueron incorporados posteriormente en el Acuerdo Global y Definitivo de octubre de 1998.

Por otro lado, en los primeros meses de 1995, se produjeron nuevos choques armados entre fuerzas de Perú y Ecuador. En esta oportunidad, el escenario bélico fue la zona adyacente al río Cenepa, ubicado al sur y sureste de la frontera sin demarcar entre ambos países. Se trató sin duda del desarrollo de una guerra real aunque no formalmente declarada.

Lo destacable, es que más allá de los resultados bélicos, ambas partes introdujeron iniciativas respecto del proceso de conversaciones futuras que, a la larga, permitieron llegar a un arreglo definitivo de los desacuerdos tradicionales. Así por ejemplo, durante el propio conflicto, el Ejecutivo ecuatoriano reconoció implícita y explícitamente la validez del Protocolo de Río de Janeiro, revocando lo que había sido una política de rechazo desde la década de 1960. Por su parte, el Ejecutivo peruano reconoció la existencia de “impasses subsistentes” entre los dos países, que obstaculizaban la demarcación definitiva de la frontera, y que debía ser resueltos con ayuda de los países garantes, en el marco del Protocolo (440) .

El proceso diplomático que condujo al arreglo final global y definitivo entre ambos países tuvo tres etapas. Durante la primera, Ecuador y Perú hicieron un alto al fuego en la zona de los enfrentamientos, establecieron una zona desmilitarizada y estabilizaron la situación. En la segunda etapa, los Cancilleres de ambos países, con el asesoramiento de los países garantes, identificaron los desacuerdos principales. En la etapa final, la negociación se centró en solucionar dichos desacuerdos.

El 17 de febrero de 1995, representantes de Ecuador y Perú, y de los países garantes, firmaron la denominada Declaración de Paz de Itamaraty en Brasilia. Los gobiernos de las partes en conflicto confirmaron el cese de hostilidades a partir del día 14. Ambos ofrecieron separar las tropas involucradas en los enfrentamientos, de manera inmediata y simultánea. También aceptaron el envío de una misión de observadores de los garantes, con la finalidad de velar por la aplicación estricta de los acuerdos fijados en la Declaración. Dicha misión recomendaría un área fronteriza a ser totalmente desmilitarizada. En las zonas fronterizas no comprometidas en los enfrentamientos, se procedería a la desmovilización gradual y recíproca de fuerzas. Asimismo, los gobiernos peruano y ecuatoriano se comprometieron a iniciar conversaciones bilaterales para resolver los impasses fronterizos subsistentes, en cuanto se cumplieran los otros acuerdos y se contara con un clima de distensión y amistad (441) .

A fines de febrero de 1995, los Cancilleres peruano y ecuatoriano se reunieron en Montevideo, en compañía de los representantes de los países garantes. Emitieron la Declaración de Montevideo, en la que informaron acerca de la solución de los problemas surgidos desde la Declaración de Itamaraty y del proceso del retiro de tropas (442) .

La primera ronda de conversaciones bilaterales se programó para los días 17 y 18 de enero de 1996, en Lima.

Nuestro país estuvo representado en esta oportunidad por el Canciller Francisco Tudela, quien acudió antes de las conversaciones al Parlamento Nacional, en la sesión de 2 de enero, para informar acerca de las perspectivas existentes.

Durante las conversaciones, las partes acordaron reunirse nuevamente en Quito, a fines de febrero. El Canciller Tudela acudió nuevamente al Congreso el 23 de enero, para informar sobre los resultados de las conversaciones y adelantar las expectativas acerca de la reunión de Quito (443) .

Como resultado de las conversaciones de Quito, entre el 21 y el 22 de febrero, los gobiernos de Ecuador y Perú presentaron sus listas respectivas de impasses subsistentes. El Estado ecuatoriano declaró la inejecutabilidad parcial del Protocolo de Río, debido a la inexistencia de la divisoria de aguas entre los ríos Santiago y Zamora. A partir de este hecho, reclamaba acceso libre y soberano a los ríos Marañón y Amazonas. En segundo lugar, señaló que existían problemas para demarcar la frontera entre el río Yaupi y el Sector Cusumaza–Bumbuiza, así como también en el Sector Lagartocha–Güepi. Además, sostuvo que la línea demarcatoria ocasionaba problemas de navegación en la intersección de los ríos, en particular en el Napo. Por último, mencionó un problema de manejo de aguas en el Canal de Zarumilla.

El Ejecutivo peruano, por su parte, señaló dos impasses, entendidos como sectores en los que se había interrumpido la demarcación de acuerdo con el Protocolo de Río. El primero, en la naciente del río Lagartococha. El segundo, en los sectores entre los hitos Cunhuime Sur y 20 de Noviembre; y entre el hito Cusumaza–Bumbuiza, y la confluencia de los ríos Yaupi y Santiago (444) .

Representantes de las partes sostuvieron una nueva ronda de conversaciones en Buenos Aires, los días 18 y 19 de junio de 1996. El acuerdo más significativo fue el compromiso de las partes de acudir a la opinión de los garantes, cuando surgieran desacuerdos. Las partes podían convenir el otorgar obligatoriedad a su recurso a los garantes.

En una nueva ronda de discusiones en el mes de octubre, realizadas en Santiago de Chile, las partes fijaron el 20 de diciembre como fecha para el inicio de las negociaciones de fondo, con la finalidad de alcanzar una solución global y definitiva a los impasses subsistentes. La toma de la residencia del Embajador japonés en Lima, obligó a las partes a posponer dicha reunión hasta mediados de abril de 1997.

Entre abril y setiembre de 1997, representantes de ambos países sostuvieron nuevas conversaciones. El Canciller peruano, Eduardo Ferrero Costa, concurrió a informar a la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso acerca de dichas conversaciones, en sesión secreta realizada el 16 de octubre (445) . Las negociaciones preliminares culminaron en la Declaración de Brasilia del 26 de noviembre de 1997.

En dicho documento, Perú y Ecuador fijaron cuatro temas alrededor de los cuales buscar una solución definitiva: estudio de un Tratado de Comercio y Navegación, estudio de un Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, fijación en el terreno de la frontera terrestre común y establecimiento de una Comisión Binacional sobre Medidas de Confianza Mutua y Seguridad (446) .

El 19 de enero de 1998, las partes acordaron un Cronograma de Aplicación del Acta de Brasilia, alrededor de los temas planteados en dicho documento. Los dos países se comprometieron a designar comisiones binacionales para elaborar un proyecto de Tratado de Comercio y Navegación y un proyecto de Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza. Asimismo, debían nombrar una Comisión encargada de culminar la fijación en el terreno de la frontera terrestre común. Dicha Comisión contaría con la asistencia de dos Grupos Jurídico–Técnicos para examinar las áreas pendientes de demarcación, uno para el Sector Lagartococha–Güepi, y otro para el Sector de la Cordillera del Cóndor. Cada grupo estaría integrado por tres expertos nombrados por los países garantes, a los que se sumarían dos expertos escogidos por las partes.

Además, se conformaría una Comisión binacional responsable de estudiar la conformación de una Comisión Binacional sobre Medidas de Confianza Mutua y Seguridad. Finalmente, las partes designarían un grupo de trabajo encargado de elaborar medidas orientadas al funcionamiento eficaz del Canal de Zarumilla (447) .

Las Comisiones Jurídico–Técnicas examinaron los alegatos de cada una de las partes a partir de febrero de 1998 y emitieron sus pareceres no vinculantes el 8 de mayo de 1998. El Gobierno peruano los aceptó en su totalidad. Su similar ecuatoriano se abstuvo de hacerlo, argumentando que no tenían carácter obligatorio. Las negociaciones quedaron temporalmente detenidas y, desafortunadamente, se produjo un nuevo incidente en un sector delimitado mas no demarcado de la ladera oriental peruana de la Cordillera del Cóndor. Por un momento, todo el esfuerzo hecho hasta ese momento pareció estar cerca de quedar frustrado, frente a la posibilidad de nuevos enfrentamientos.

La intervención de los garantes permitió superar la situación, mediante el establecimiento de una zona de control al sur de las zonas desmilitarizadas, con lo que se evitaron nuevos choques. Los presidentes Fujimori y Mahuad,  sostuvieron varias reuniones, luego de las cuales acordaron solicitar a los países garantes una propuesta final para culminar la demarcación de la frontera terrestre común. El 10 de octubre, el Presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso, en representación de los garantes, comunicó la disposición de éstos para plantear una solución. Los garantes señalaron que:

“...para que el procedimiento solicitado por ustedes permita superar las dificultades encontradas en el proceso que se inició con la Declaración de Paz de Itamaraty y alcanzar los propósitos de paz y amistad dentro del marco del Protocolo de Río de Janeiro, el punto de vista de los Países Garantes del Protocolo debería tener un carácter vinculante para las partes. Para los efectos de asegurar este carácter, entregaríamos nuestra propuesta solamente en el evento de que los Congresos de ambos países hubieran aprobado este procedimiento”. (448)

Tanto Fujimori como Mahuad sometieron el procedimiento a consideración de los Poderes Legislativos de sus respectivos países. Los Congresos del Perú y Ecuador tuvieron, entonces, un rol fundamental en la consecución de un arreglo exitoso entre ambas repúblicas.

El Pleno del Congreso peruano debatió el pedido de otorgar carácter vinculante a la propuesta de los países garantes, en las sesiones de 14 y 15 de octubre de 1998; esta última se prolongó hasta las primeras horas del día 16. Concurrieron al Parlamento el Presidente del Consejo de Ministros, Ingeniero Alberto Pandolfi Arbulú; el Ministro de Relaciones Exteriores, Doctor Fernando de Trazegnies Granda; y el Ministro de Defensa, General Julio Salazar Monroe, todos ellos, para presentar, explicar, y sustentar el pedido del Poder Ejecutivo. Al iniciar la discusión, se dio cuenta del Informe Institucional de las Fuerzas Armadas del Perú, en el que el Comando Conjunto informó haber evaluado el procedimiento propuesto por los garantes y declaró que no ponía en riesgo la soberanía ni la integridad territorial del país (449) .

Los miembros del Poder Ejecutivo coincidieron en señalar los beneficios que las dos naciones obtendrían de un arreglo de paz definitivo. El Ministro Pandolfi sostuvo que dicho arreglo permitiría destinar mayores recursos a la lucha contra la pobreza, crear más empleo y, en general, invertir más en el desarrollo del país. El Ministro De Trazegnies, por su parte, explicó las cuestiones jurídicas involucradas en el procedimiento. Desmintió que la intervención de los garantes constituyera una mediación o un arbitraje. Aclaró que su propuesta de solución sería de carácter estrictamente jurídico y no político o de equidad. Por lo tanto, estaría enmarcada en el Protocolo de Río de Janeiro, el Laudo de Braz Dias de Aguiar, y los pareceres jurídico–técnicos. Mediante la opinión vinculante, estos pareceres se volverían obligatorios. Con respecto a la importancia de la intervención del Congreso, De Trazegnies afirmó:

“¿Por qué se solicita la aprobación del Congreso? En realidad, la historia de las relaciones entre Perú y Ecuador demuestra que muchos acuerdos que hubieran podido poner fin hace tiempo a nuestras diferencias, fueron posteriormente invalidados porque se alegaba que no contaban con suficiente consenso nacional. Pienso que por esta razón, para no perpetuar estas discrepancias con avances y retrocesos, los garantes han considerado que el pedido se les haga a través de una institución que, por su naturaleza propia, tenga una representación nacional y en la que intervengan los diferentes grupos políticos, es justamente un reconocimiento de la importancia de los Congresos como portadores de la opinión nacional. De esta manera, los garantes pueden tener la seguridad de que van a ser tomados en serio y de que sus propuestas no serán posteriormente descartadas alegando que carecen de respaldo popular”(450) .

Las interrogantes y preocupaciones de los Congresistas se centraron en la naturaleza de la propuesta de los garantes, vale decir, si se trataba en realidad de un arbitraje; los alcances del procedimiento debatido, es decir, si el Congreso aprobaría por adelantado no sólo la propuesta de demarcación fronteriza, sino también los otros proyectos; la necesidad de conocer en detalle los proyectos de Tratado elaborados por las comisiones binacionales; la importancia de difundir dicha información entre la población en general y conocer su opinión al respecto; la posibilidad de que la propuesta de los garantes escapara a los límites jurídicos impuestos por el Protocolo, permitiendo incluso la cesión de territorio o soberanía; y, finalmente, el riesgo de que el Ecuador no cumpliera con lo dispuesto por los garantes, una vez que éstos hubieran emitido su opinión vinculante (451) .

El Canciller De Trazegnies ratificó que la intervención de los garantes consistía en hacer efectivo su compromiso de garantizar el cumplimiento del Protocolo de Río de Janeiro y no un arbitraje. Reiteró que la solución que los garantes propondrían, tendría que ajustarse necesariamente a lo fijado por el Protocolo de Río de Janeiro, así como también al Fallo de Braz Dias de Aguiar y a los Pareceres Jurídico–Técnicos. Con respecto a los proyectos de Tratado elaborados por las comisiones binacionales, señaló que ellos serían sometidos al Congreso como efectivamente ocurrió un tiempo después, y que sólo podrían ejecutarse una vez que se hubiera concluido con la demarcación fronteriza. Con respecto a la premura con que se estaba pidiendo la aprobación del procedimiento, sostuvo que las dos repúblicas se hallaban frente a una oportunidad incomparable de resolver definitivamente sus diferencias, que no se podía dejar pasar. Asimismo, indicó que en el caso que Ecuador no cumpliera con lo dispuesto por los garantes, una vez comprometido a ello, se vería perjudicado en el ámbito internacional.

Una vez concluido el debate, los Congresistas votaron acerca del pedido del Ejecutivo, el día 16 de octubre. 87 Congresistas votaron a favor y 26 en contra. De ese modo, se aprobó el procedimiento planteado por los garantes (452) .

Ese mismo día, el Parlamento ecuatoriano también aprobó por mayoría dicho procedimiento, aceptando el carácter vinculante de la solución definitiva que los garantes propondrían.

Una vez aprobado el procedimiento, los garantes emitieron su “Propuesta definitiva de los Países Garantes sobre la fijación en el terreno de la frontera terrestre común”. En primer lugar, las partes debían proceder a demarcar la frontera de acuerdo con los Pareceres Jurídico–Técnicos emitidos como parte de las negociaciones. Dichos pareceres se ajustaban estrictamente a los parámetros fijados por el Protocolo de Río de Janeiro. En segundo lugar, la propuesta estableció que el Gobierno peruano entregaría al Gobierno ecuatoriano una propiedad privada de un kilómetro cuadrado, en el sector conocido como Tiwinza por el Ecuador. Dicha transferencia no implicaría afectación de soberanía. El Gobierno ecuatoriano no tendría efectivos policiales ni militares dentro de dicha área y sólo podría realizar actos conmemorativos coordinados previamente con el Gobierno peruano. El área estaría conectada al territorio ecuatoriano mediante una vía pública carrozable sobre el trazado más directo y accesible, estando prohibido el tránsito de armas.

Por otro lado, cada parte establecería una zona ecológica, o parque, en un área fronteriza determinada, una colindante con la otra. Cada una de dichas zonas estaría bajo la soberanía y protección del Estado respectivo. Las partes podrían mantener los puestos fronterizos ya existentes al interior de cada parque, Coangos en el caso de Ecuador y PV1 en el caso del Perú. La dotación de cada puesto estaría limitada a 50 efectivos.

Es importante destacar que la propuesta de los garantes contó con la bendición papal, como se había previsto.(453)

El 23 de octubre de 1998, las Cancillerías de Perú y Ecuador anunciaron el Acuerdo de Paz Global y Definitivo entre ambos países.

El día 26, los Presidentes Fujimori y Mahuad suscribieron el Acta Presidencial de Brasilia, certificando el acuerdo entre sus naciones y el Tratado de Comercio y Navegación, y el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad (454).  De ese modo, se abrió definitivamente una nueva etapa en las relaciones entre las dos repúblicas.

Una vez conseguido el acuerdo acerca de la demarcación fronteriza terrestre, las partes iniciaron el proceso de aprobación oficial de los otros dos instrumentos: el Tratado de Comercio y Navegación, y el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad.

Ambos documentos fueron discutidos en Sesión del Pleno del Congreso de la República, los días 12 y 13 de noviembre de 1998. Estos acuerdos contaron con el respaldo de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso. En mi calidad de Presidente de la Comisión tuve el honor de sustentarlos a nombre de la Comisión, en el pleno del Congreso, luego de una sesión especial continua que tuvo la Comisión entre los días 29 de octubre y  10 de noviembre en el que asistieron a dar sus opiniones y puntos de vista más de sesenta personas representativas de distintas instituciones, regiones y especialistas en la materia.

El Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad y sus anexos, permitía lograr la integración y desarrollo de las regiones fronterizas, así como también el fortalecimiento de la cooperación bilateral en general. En el primer aspecto, el Acuerdo compromete a las partes a hacer más fluido el tránsito de personas, embarcaciones, y aeronaves. Asimismo, fija el establecimiento de nuevos pasos de frontera y la celebración de ferias y festivales fronterizos. En el segundo, Perú y Ecuador podrán colaborar en la prevención de desastres, la mejora de los servicios de educación y cultura, el progreso de la pesquería y la minería, el desarrollo de las comunidades nativas, la promoción del turismo, la lucha contra el narcotráfico y la cooperación judicial (455) .

El Tratado de Comercio y Navegación establece que el Ecuador gozará del derecho de navegar pacíficamente y comerciar a través del río Amazonas y sus afluentes septentrionales. Dicha facultad estaba ya contemplada en el artículo VI del Protocolo de Río. Se estableció también que el país vecino gozará igualmente del derecho de libre tránsito por vías presentes y futuras, que conecten su territorio con puntos fluviales habilitados para la carga y descarga de mercancías en los ríos comprendidos en el Tratado.

Además, el Tratado acordó la creación de dos “Centros de Comercio y Navegación” destinados al almacenaje, transformación y comercialización de mercancías en tránsito, procedentes del Ecuador o destinadas a su territorio. De acuerdo al Tratado, Ecuador designará a una empresa privada, registrada en nuestro país, para la administración de los centros mencionados.

Como aclaré en su oportunidad, frente a algunas dudas de que dichos centros constituirán “enclaves” futuros, bajo ningún punto de vista podría darse esta circunstancia por la forma como lo establecen las condiciones del Tratado (456) .

Luego del debate correspondiente, tanto el Acuerdo Amplio como el Tratado fueron aprobados por el Parlamento el 13 de noviembre por una abrumadora mayoría (457) . El Parlamento del Ecuador aprobó el Acuerdo de Integración el 19 de noviembre. Se abstuvo de aprobar el Tratado de Comercio, debido a que de acuerdo a su Constitución era una atribución constitucional del Ejecutivo de dicho país.

Iniciado el proceso de demarcación fronteriza, la colocación de hitos en el sector Lagartococha–Güepi terminó el 18 de enero de 1999. Le siguieron los hitos de la zona Cusumaza–Bumbuiza–Yaupi. La demarcación culminó en el sector Cunhuime Sur–20 de Noviembre, el 13 de mayo de 1999, ocasión a la que fuimos invitados por el Presidente Fujimori los Congresistas Martha Chávez, Víctor Joy Way, Ricardo Marcenaro, Samuel Reyna Farje, Adolfo Amorín Bueno y yo.

Perú y Ecuador han dado fin a una etapa de sus relaciones con la celebración del Acuerdo Global y Definitivo, y han dado inicio a otra que se vislumbra mucho más feliz y productiva.

El Congreso del Perú, al igual que el Poder Ejecutivo, la Cancillería, las Fuerzas Armadas y muchos otros peruanos, han contribuido decididamente a este paso de trascendencia histórica.

Resta ahora a los mismos actores, y a otros por venir, colaborar para que el acuerdo rinda los frutos esperados.

Una mención especial requiere el reconocimiento que todos los peruanos le debemos a la visión, persistencia y liderazgo del Presidente Fujimori quien es el indiscutible actor principal de este proceso cuyos resultados muchos creyeron serían imposibles de conseguir. El Perú está en deuda permanente con este gran estadista.

Presidí la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso Constituyente en los años 1994 y 1995 del Congreso Constituyente Democrático. En dicha oportunidad tuve la oportunidad y responsabilidad de emitir votos y opiniones tanto en pleno proceso bélico como para los entendimientos preliminares de la paz, eficientemente conducidos por el propio Presidente Fujimori. Mi convicción personal fortaleció mi capacidad de convencimiento a nivel de mi grupo político y de algunos miembros de la Comisión de Relaciones Exteriores de los sectores minoritarios, y en el Pleno, respecto de la forma como debería asumirse una cuestión de Estado tan trascendental para los destinos futuros de la patria.

Me correspondió presidir de nuevo la Comisión de Relaciones Exteriores en otras dos oportunidades: las Legislaturas 1998 y 1999. Recuerdo, la trascendencia del debate para que el Pleno del Congreso otorgara a los países garantes la posibilidad de emitir sus pareceres con carácter vinculante para los países, y también la aprobación del Tratado de Comercio y Navegación y el Acuerdo de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad. En mis intervenciones en el Pleno apelé a la visión de futuro que debíamos tener para el país, pero sobre todo al hecho de la gran responsabilidad histórica que correspondía a cada parlamentario, muchos de los cuales en aras del destino futuro de la patria tenían incluso que jugarse, como lo dije, sus propios futuros políticos personales inmediatos. Afortunadamente, esos momentos de tensión pueden considerarse ahora historia pasada.

iii.  El Congreso y los asuntos pendientes de ejecución del Tratado de 1929 con Chile

A principios de 1993, los gobiernos de Perú y Chile iniciaron negociaciones formales para ejecutar los puntos pendientes del Tratado de Lima de 1929 y su Protocolo Complementario. En el primer documento, Chile se comprometió a construir un malecón de atraque para vapores de calado en la bahía de Arica, junto a un edificio para la agencia aduanera peruana y una estación terminal para el ferrocarril a Tacna. Según el acuerdo, se trataría de “...establecimientos y zonas donde el comercio de tránsito del Perú gozará de la independencia propia del más amplio puerto libre”. El Protocolo Complementario indicaba que las facilidades de puerto acordadas al Perú gozarían del “...más absoluto libre tránsito de personas, mercaderías y armamentos al territorio peruano, y desde éste a través del territorio chileno”. El Gobierno chileno también se comprometió a desartillar el Morro de Arica y a construir allí un monumento simbólico de la amistad entre ambos países (458) .

En mayo de 1993, representantes diplomáticos de ambos países suscribieron las llamadas “Convenciones de Lima”, como resultado de las negociaciones sostenidas (459) , las que fueron enviadas al Congreso para su aprobación.

La oposición de determinados sectores de la opinión pública peruana, especialmente de Tacna, muchas de las cuales se reflejaban en la opinión de destacados parlamentarios de la oposición, contribuyeron a que dichas Convenciones fueran finalmente dejadas de lado y posteriormente retiradas.

En enero de 1996, durante la gestión del Canciller Francisco Tudela, quedó definido que las Convenciones de Lima habían quedado descartadas (460) .

Como puede comprobarse a través de este hecho, aún cuando los Poderes Ejecutivos ya habían comprometido su firma en tratados internacionales, como en este caso lo eran las Convenciones de Lima por decisión de los respectivos Gobiernos, ellos no pudieron tener efecto por la falta de aprobación del Congreso.

En vista de que, desde 1995, el Gobierno peruano estuvo concentrado en la solución definitiva de los desacuerdos con el Ecuador, junto a otros factores, la ejecución definitiva del Tratado de 1929 pasó temporalmente a un segundo plano.

A pesar de ello, en abril de 1996, los gobiernos de Perú y Chile acordaron establecer un mecanismo de consulta permanente entre sus cancillerías, para afinar los aspectos a partir de los cuales dar inicio a nuevas conversaciones.

El Canciller Eduardo Ferrero Costa realizó una visita de trabajo a Chile en abril de 1998, y su similar chileno visitó nuestro país en junio del mismo año. En ambas oportunidades, los presidentes Fujimori y Eduardo Frei confirmaron la voluntad de sus gobiernos de dar una solución definitiva al asunto. Paralelamente, en junio de 1998, ambos gobiernos suscribieron el Acuerdo de Complementación Económica, por el cual se eliminaron aranceles para un conjunto de productos y se programó la reducción de otros en un período de 3 a 18 años.

Una vez logrado el Acuerdo Global y Definitivo con el Ecuador, los gobiernos peruano y chileno reiniciaron conversaciones bilaterales para llegar a la ejecución final de los acuerdos del Tratado de 1929.

De Trazegnies informó del avance de las conversaciones con Chile en varias reuniones de la Comisión desde julio de 1998. En ellas los miembros de la Comisión dimos nuestra opinión y respaldo a los avances de las conversaciones.

A fines de octubre de 1999, en vista de los avances del asunto, y en mi condición de Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso, tuve que reconocer que los puntos controversiales de las Convenciones de Lima que fueron fuertemente combatidos, estaban prácticamente solucionados. En realidad, me sentía optimista con respecto a las perspectivas de acuerdo y también por la posibilidad de iniciar una nueva etapa en las relaciones entre ambos países, con miras hacia la integración futura (461) .

El 8 de noviembre, el Canciller De Trazegnies se reunió nuevamente con la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso y los miembros de la Comisión Consultiva del Ministerio de Relaciones Exteriores. El objeto era informar y garantizar que los acuerdos de ejecución que se estaban negociando se ajustarían estrictamente al Tratado de Lima de 1929.

Finalmente, el 13 de noviembre, los gobiernos peruano y chileno suscribieron el Acta de Ejecución del Tratado de Lima y su Protocolo Complementario de 1929. El Acta está concentrada en las instalaciones que Chile entregará para servicio del Perú en la bahía de Arica. Se trata de un malecón de atraque para vapores de calado, un edificio para agencia aduanera peruana y una estación terminal para el ferrocarril a Tacna. Todas estas zonas operarán de manera integrada, gozando de la independencia propia del puerto libre más amplio. Las partes acordaron que las administraciones portuaria y ferroviaria estarán a cargo de entidades designadas por el Gobierno peruano, en este caso la Empresa Nacional de Puertos y la Empresa Nacional de Ferrocarriles (462) .

En realidad, este acuerdo no necesitaba ser aprobado por el Congreso de la República en la medida que no era sino la ejecución de un Tratado previamente suscrito. Así lo manifestamos en su oportunidad y ello fue entendido así por todos los sectores políticos, de acuerdo a los nuevos alcances sobre el tema de tratados en la Constitución de 1993.

Como dijimos en nuestra introducción, estos últimos años han sido realmente decisivos y determinantes. No diremos que la historia juzgará los acontecimientos, porque de ello estamos seguros; pero es indudable que los hechos concretos en política externa están a la vista de las generaciones presentes, que están viviendo desde ya los beneficios de tener una paz externa después de muchos años, especialmente en lo que se refiere a intercambio comercial, económico y cultural, sin la cual sería muy difícil nuestra integración.

El Perú de hoy se encuentra totalmente insertado en la economía global del mundo y en los asuntos de la comunidad política internacional, tiene una participación dinámica en los diversos mecanismos de integración y cooperación, y también participa activamente en los asuntos propios de la agenda mundial común. Pero lo que más debe destacarse es el hecho de que se ha podido arreglar los temas pendientes con nuestros vecinos países, que nos ponían en riesgo de una conflagración bélica. El arreglar los asuntos con Ecuador y Chile aleja de nuestras preocupaciones el fantasma de la guerra y nos permite poco a poco acostumbrarnos a nuestra nueva hermandad.