Introducción


Desde los albores de la República, con la declaración de la independencia, la instauración de su primer Gobierno y la formación del Primer Congreso Constituyente en 1822, el Perú inició, al igual que en el campo interno, acciones de carácter internacional que para propósitos de este libro conforman la gestión externa del Estado.

Los representantes de la nación –actuando a veces como poder constituyente y en otras como poder constituido– han desempeñado desde el Congreso un rol importante en materia de gestión externa, lo que puede ser corroborado en el enunciado y elaboración de las Constituciones del Perú, así como en las actuaciones del Congreso de la República, muchas de ellas a instancias de sus sucesivas comisiones de relaciones exteriores.

Todas las Constituciones del Perú reflejan en sí la ponderación del Parlamento en el uso racional de su rol y poder constituyente. En efecto, en las diferentes épocas en que se hizo necesaria la reformulación del texto constitucional, los Congresos Constituyentes tuvieron la visión y acuerdo consensual para redactar normas de rango constitucional  con la debida orientación en materia de gestión externa del Estado y sus atribuciones que, en esta materia, debieron corresponder a los tres principales órganos del aparato estatal: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

De este modo, desde los inicios de la República, las diversas Constituciones aprobadas por los Congresos Constituyentes delinearon lo que comunmente se llama hoy el marco constitucional de la política exterior, estableciendo, en mayor o menor medida, un equilibrio de poderes, propio de los sistemas democráticos. Casi siempre se asignaron roles importantes a los Congresos constituidos respetando las tradicionales competencias que la doctrina política le asigna al Congreso.

Puede decirse entonces que a nivel normativo constitucional, desde los inicios de nuestro período republicano, las constituciones del Perú le han otorgado al Poder Legislativo un rol fundamental en el manejo de las relaciones exteriores.

En este sentido, el Congreso ha tenido y tiene, en materia de gestión externa, las mismas funciones que para la gestión interna: la función normativa, el control político y las acciones de representación.

El Congreso aprueba o modifica normas con rango de ley relativas a la organización y funcionamiento del Estado con relación a la gestión externa. En este rubro se encuentran leyes como la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores o la del Servicio Diplomático de la República. También leyes con efecto en temas específicos o útiles para la gestión externa, como las del presupuesto público, de la nacionalidad o de promoción a las inversiones. En este sentido, en la medida que la legislación expresa las preocupaciones propias de las coyunturas históricas, tenemos hoy en día la necesidad de adoptar leyes orientadas a cuestiones tales como el comercio exterior o las inversiones extranjeras, acorde a la tendencia contemporánea de priorizar los temas económicos en las relaciones internacionales.

El Congreso aprueba también los tratados internacionales que, siendo considerados de interés para la nación, se encuentren dentro de los lineamientos generales establecidos en la Constitución y porque es una facultad que formaliza el libre consentimiento de los ciudadanos a través de los representantes de la nación para asumir u honrar un compromiso internacional. Los tratados aprobados constituyen instrumentos básicos para la consecución de los objetivos del Estado.

De igual forma, en el nivel del control político, el Congreso de la República supervisa la gestión externa que realiza el Poder Ejecutivo a través de sus ministros. En la medida que los asuntos de carácter externo del Estado desbordan los tradicionales causes de las relaciones internacionales, debe tenerse en cuenta que en la actualidad todos los sectores participan en la gestión externa con temas propios.

Las acciones parlamentarias denominadas de control, tienen en muchos casos efectos  de carácter posterior así como  ex ante, lo que permite evaluar y aprobar asuntos específicos en materia de política exterior. Los temas más importantes en materia de gestión externa fueron siempre sometidos, como práctica constante, a la consideración de los Congresos aun cuando normativamente no estaban especificadas como atribuciones y competencias del Legislativo. En la gestión externa existen también atribuciones específicas otorgadas al Congreso, dependiendo de cada Constitución, como por ejemplo aprobar, en el pasado, los ascensos de los funcionarios diplomáticos de más alto rango o aprobar el ingreso o salida de tropas del territorio nacional.

El Congreso, a través de sus representantes, participa también en diversos foros parlamentarios coadyuvando con la consecución de objetivos y ejecución de políticas del Estado en materia de gestión externa. Los representantes del Congreso peruano vienen participando activamente en los diversos foros interparlamentarios con la finalidad de encontrar consensos y soluciones a problemas comunes y de ese modo contribuyen a fortalecer las relaciones entre los Estados miembros. En la actualidad, por ejemplo, la Unión Interparlamentaria, el Parlamento Latinoamericano, el Parlamento Andino, el Parlamento Amazónico, el Foro Parlamentario Asia Pacífico y el Foro Interparlamentario de las Américas son organizaciones interparlamentarias de las que el Perú forma parte toda vez que no puede estar ausente en estos porque abordan temas como el terrorismo, el narcotráfico, la protección de los derechos humanos, las crisis financieras internacionales, los problemas ecológicos  y, en general, casi todos los asuntos de interés común para los países miembros.

Pero así como el Congreso viene participando en la gestión externa mediante acciones legislativas, de control y de representación, debemos también resaltar la participación destacada y muy poco difundida en materia de gestión exterior de connotados miembros del Congreso nombrados como Ministros de Estado en el ramo de las relaciones internacionales, en diversos gabinetes ministeriales, o también ejerciendo cargos diplomáticos. Sobre todo durante el siglo XIX, cuando el Servicio Diplomático se hallaba aún en formación, numerosos parlamentarios y, en especial, miembros de las comisiones de relaciones exteriores, cumplieron funciones diplomáticas al servicio del Perú. En las últimas décadas, con las llamadas organizaciones interparlamentarias, pero sobre todo por la necesidad de potenciar la acción del Estado en el exterior, la diplomacia parlamentaria viene adquiriendo una importancia capital en el diálogo internacional.
El objetivo de este libro es precisamente resaltar la importancia que ha tenido y tiene la representación nacional –sea como poder constituyente o como poder constituido– en la gestión externa del Estado.

La primera parte de este libro se titula Apuntes históricos sobre el rol del Congreso en la gestión externa del Estado. En su primer capítulo realizamos una presentación del Congreso y las comisiones vinculadas a las relaciones internacionales.  Para ello se destacan los roles del Congreso en materia de gestión externa; se informa sobre el origen y evolución de la Comisión de Relaciones Exteriores; se consigna también una primera relación con los nombres de los miembros de las diversas comisiones vinculadas a las relaciones internacionales. Finalmente, esbozamos una breve reseña de los más destacados miembros que tuvo la Comisión durante su existencia. Los demás capítulos abordan los principales temas de la gestión externa del Estado en los que el Congreso tuvo acción decisiva y donde diversos miembros de la Comisión tuvieron participación gravitante.

La segunda parte de este libro se titula Perspectivas sobre el rol del Congreso en la gestión externa del Estado. El primer capítulo denominado «La gestión externa en el derecho constitucional latinoamericano» presenta los temas constitucionales más directamente vinculados a la gestión externa. El segundo capítulo se titula «La gestión externa en los roles del Congreso» y presenta la participación del Congreso en la gestión externa a través de sus funciones legislativas y de control. El tercer capítulo aborda la participación del Parlamento en las Ligas Parlamentarias y las Organizaciones Interparlamenarias bajo el título «El Congreso en sus relaciones bilaterales y multilaterales». El cuarto capítulo se titula «El nuevo contexto internacional para la gestión externa».  Se hace aquí un esfuerzo por presentar, en síntesis, en opinión del suscrito, las nuevas tendencias prevalecientes en el devenir internacional a las cuales deben adecuarse tanto los sectores públicos como privados de los Estados, para ser competitivos en el proceso de la globalización. Finalmente, en el quinto capítulo que lleva por nombre «Congreso y fortalecimiento del Estado para la gestión externa» se hacen reflexiones generales respecto al rol del Congreso en la tarea de optimizar la gestión externa a través de la modernización y el fortalecimiento de los sectores público y privado.

Es importante señalar, en esta parte de la introducción, que los estudios acerca de la teoría e historia parlamentaria del Perú son escasos, especialmente en lo que se refiere al examen y tratamiento de los temas internacionales. Por ello, este libro se comenzó a escribir con el propósito de reunir datos básicos para luego propiciar estudios posteriores más profundos. Conocer la participación del Parlamento en temas cruciales vinculados a la gestión externa nos permitirá comprender mejor los factores internos y externos que determinaron o influyeron en nuestra acción exterior.

Una de las conclusiones principales a la que se llega con esta investigación es constatar que la gestión externa se dinamiza y se hace más efectiva cuando los poderes Ejecutivo y Legislativo coordinan y se complementan en la búsqueda de objetivos comunes. El Ejecutivo, asumiendo decididamente la iniciativa y conducción de las relaciones internacionales, dentro del marco constitucional y legal que le otorga la representación nacional; y, el Legislativo, ejercitando sus facultades y acciones propias de control político y de representación; facilitando asimismo la acción internacional mediante leyes nacionales vinculadas a las relaciones internacionales; aprobando Tratados que regulen las relaciones bilaterales o multilaterales del Estado; y emitiendo pronunciamientos y acuerdos sobre los temas de la agenda internacional del Perú sometidos a su consideración.

Antes de concluir, deseo dejar testimonio de mi sincero agradecimiento a la doctora Martha Hildebrandt, Presidenta del Congreso, por su valioso apoyo para la edición de esta publicación.

De igual manera muchas personas influyeron y colaboraron en la materialización de este libro. Mi dilecto amigo Luis Paredes Stagnaro con sus referencias bibliográficas e históricas y el magister Grover Espinoza Ruiz con sus apuntes históricos, hicieron aportes importantes para su contenido final. Diplomáticos experimentados como el Embajador (r) Jorge Morelli Pando y el Ministro en el Servicio Diplomático Helí Peláez Castro, colaboraron en la revisión de este libro. A ellos mi reconocimiento especial.

Debo agradecer también a todas las personas que laboraron en mi despacho y que de diversa manera contribuyeron a que este trabajo se culmine. A Eva Izquierdo, Neli del Rocío Amorós, Hebert Tassano, Rubén Alvarado, Juan de Dios Arizabal y Secigristas de la Comisión de Relaciones Exteriores. También a María del Carmen Franchy, María Isabel Jarque y César Serrano.

Una mención muy especial merece mi editor, amigo y extraordinario colaborador Julián Alberto Navarro quien ha trabajado junto a mí durante toda mi actuación parlamentaria. El ha sido quien más ha influído en esta obra y quien más directamente ha colaborado conmigo en la producción de este libro. A él mi agradecimiento más profundo por su dedicación, entusiasmo, lealtad y eficiencia comprobados.

Este libro “Congreso y Gestión Externa” no ha sido escrito para juzgar la historia. Es más un ejercicio de retrospección hacia el pasado –aun con los riesgos paradigmáticos del presente– para extraer lecciones que nos permitan avisorar y ensayar una nueva forma de actuar en el diario quehacer público y privado.
 

Oswaldo Sandoval Aguirre
Presidente de la Comisión de
Relaciones Exteriores del Congreso
de la República del Perú